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24 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
AC 20120698651 Lebon Régis 2012.069865-1
Órgão Julgador
Primeira Câmara de Direito Público
Julgamento
11 de Março de 2014
Relator
Newton Trisotto
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_AC_20120698651_2ef9d.rtf
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Inteiro Teor



Apelação Cível n. 2012.069865-1, de Lebon Régis

Relator: Des. Newton Trisotto

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO, PELO MUNICÍPIO DE LEBON RÉGIS, DE MERCADORIAS DE EMPRESA PERTENCENTE A VEREADOR DAQUELA MUNICIPALIDADE. PROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO. RECURSO DOS RÉUS PARCIALMENTE PROVIDO.

01. "Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que os sustêm e alui-se toda a estrutura nele esforçada" (Celso Antônio Bandeira de Mello).

02. Por força da Constituição da Republica (art. 54, inc. I, a) e daConstituição do Estado de Santa Catarinaa, também o vereador não poderá, desde a sua posse, "firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes" (art. 43, inc. I, a).

A violação a esses preceptivos, quando não houver dano ao erário ou enriquecimento ilícito, importa em violação aos princípios insculpidos no art. 11 da Lei n. 8.429/1992.

03. Respondem pelas sanções previstas no inciso III do art. 12 da Lei n. 8.429/1992 o vereador que, por intermédio de empresa da qual é sócio, realiza atos de comércio com o Município, bem como o prefeito que, conquanto não tenha participado diretamente desses atos, promove a liquidação do empenho, ato que consubstancia autorização para o pagamento das mercadorias adquiridas em afronta ao princípio da legalidade e da moralidade administrativa.

04. "Na imposição de sanções de qualquer natureza deve o juiz considerar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e, notadamente, o da insignificância - que 'surge como instrumento de interpretação restritiva do tipo penal que, de acordo com a dogmática moderna, não deve ser considerado apenas em seu aspecto formal, de subsunção do fato à norma, mas, primordialmente, em seu conteúdo material, de cunho valorativo, no sentido da sua efetiva lesividade ao bem jurídico tutelado pela norma penal, consagrando os postulados da fragmentariedade e da intervenção mínima" ( REsp n. 898.392, Min. Arnaldo Esteves Lima).

"A punição do agente público ou político ímprobo deve ser proporcional à gravidade da sua conduta (intensidade do dolo), às consequências jurídicas do ato (montante do proveito econômico auferido e/ou do dano causado ao erário), à repercussão e ao grau de reprovabilidade sociais" ( AC n. 2012.035539-7, Des. Newton Trisotto).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2012.069865-1, da Comarca de Lebon Régis (Vara Única), em que são apelantes e apelados o Ministério Público do Estado de Santa Catarina, Ludovino Labas e outros:

A Primeira Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, negar provimento ao recurso do Ministério Público e dar provimento parcial aos recursos dos réus Ludovino Labas e Valdemir Pedrozo. Custas na forma da lei.

O julgamento, realizado no dia 11 de março de 2014, foi presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Gaspar Rubick e dele participaram os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Jorge Luiz de Borba e Paulo Henrique Moritz Martins da Silva.

Florianópolis, 08 de abril de 2014

Newton Trisotto

Relator


RELATÓRIO

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou "AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA" contra Ludovino Labas, Valdemir Pedrozo e Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME.

Apresentadas a contestação (fls. 609/645) e a réplica (fl. 681), ouvidas 07 (sete) testemunhas (fls. 756 e 762/772) e coletadas as razões finais (fls. 773/784 e 788/835), a Juíza Lívia Francio Rocha Cobalchini prolatou a sentença. Transcrevo o dispositivo e excertos da fundamentação que revelam a natureza do litígio:

"Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado na ação civil pública que o Ministério Público do Estado de Santa Catarina, por seu Promotor de Justiça em exercício nesta Comarca, propôs em face de Ludovino Labas, Valdemir Pedrozo e Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME, todos devidamente qualificados, reconhecendo a prática de atos de improbidade administrativa, delineados no artigo 11 da Lei n. 8.429/92.

Por conseguinte, CONDENO os réus às seguintes penas, com base no artigo 12, III e parágrafo único, da Lei n. 8.429/92:

I - Ao réu Ludovino Labas, imponho a pena de pagamento de multa civil, em valor igual a 3 (três) remunerações líquidas do cargo de Prefeito Municipal, no valor em vigor ao tempo da propositura da ação, acrescido de correção monetária a partir da data do ajuizamento da presente, e juros de mora de 1% ao mês a contar da citação.

II - Ao réu Valdemir Pedrozo, imponho a pena de pagamento de multa civil, em valor igual a 5 (cinco) remunerações líquidas do cargo de Vereador, no valor em vigor ao tempo da propositura da ação, acrescido de correção monetária a partir da data do ajuizamento da presente, e juros de mora de 1% ao mês a contar da citação.

III - À ré Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda., imponho a pena de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de outra pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de três anos.

Imponho aos requeridos, ainda, o pagamento das custas processuais" (fls. 845/846).

"Trata-se de ação civil pública manejada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, por meio do Promotor de Justiça em exercício nesta Comarca, a fim de apurar a prática de atos de improbidade administrativa atribuídos a Ludovino Labas, Valdemir Pedrozo e Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME.

[...]

A venda de mercadorias do Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME para o Município de Lebon Régis, bem como o fato de o Vereador e réu Valdemir ser sócio da aludida empresa são fatos que restaram amplamente evidenciados nos autos. Aliás, são incontroversos.

O Contrato Social da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME e alterações posteriores, juntados às fls. 210-224, demonstram que o réu Valdemir Pedrozo é sócio proprietário de 99% do capital social, detendo sua esposa, Sarajane Zanotto Pedrozo, o percentual restante. Ambos são indicados como administradores da sociedade.

Os documentos de fls. 44-59, 234-242, 255-274, 276-302 e 458-493 revelam que, inquestionavelmente, o Município de Lebon Régis adquiriu diversas mercadorias da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME, sempre por meio de compra direta.

Lado outro, é certo que a venda de mercadorias ao Município, por pessoa jurídica da qual é sócio majoritário o Vereador, atenta contra os princípios norteadores da Administração Pública, quando menos, a legalidade e moralidade administrativas.

A Constituição Federal previu, em seu artigo 37:

'Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...].'

Entre os princípios norteadores da atividade administrativa está o princípio da moralidade, que denota relevante importância na atuação dos agentes políticos.

Referido princípio transcende o da legalidade, exprimindo que, além de agir segundo a lei, deve o agente restringir sua atuação ao campo da moralidade, da honestidade, do correto e do ético.

Logo, a validade dos atos praticados pela administração não depende apenas do respeito à legislação vigente, mas impõe que referido ato esteja amparado pelos limites da moralidade administrativa.

[...]

A Constituição Federal, outrossim, estabelece:

'Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:

[...]

II - desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;'

Simetricamente, a Lei Orgânica do Município de Lebon Régis trouxe semelhante vedação, estabelecendo (fl. 22):

'Art. 64. É vedado ao vereador:

[...]

II - desde a posse:

[...]

c) ser proprietário, controlador ou diretor de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público do Município, ou nela exercer função remunerada;'

A simples leitura dos dispositivos legais acima já demonstra que o réu Valdemir Pedrozo, desde a posse como vereador, que se deu em 01/01/2009 (f. 12), não poderia autorizar, na condição de sócio administrador da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, a venda de mercadorias ao Município de Lebon Régis, mesmo que, há muitos anos antes de se eleger para o cargo de Vereador, referida empresa já estivesse cadastrada entre os fornecedores do Município.

É irrelevante, neste passo, que as aquisições de produtos tenham se verificado através de dispensa de licitação acompanhada de prévia cotação de preços noutras empresas, bem como que a venda tenha ocorrido com base no preço praticado no mercado.

Também é irrelevante que a aquisição das mercadorias se destinassem ao suprimento de programas voltados ao interesse público e tenham sido bem aproveitadas, pois, afinal, é isso que se espera de toda e qualquer ação administrativa.

O cerne da questão é que o Vereador Valdemir Pedrozo era sócio administrador da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, sendo-lhe vedado contratar com o Município.

Por via reflexa, o Prefeito Municipal, responsável pela autorização das aquisições efetuadas pelo Município no Comércio Três Irmãos Ltda ME, sabia ou deveria saber que o corréu Valdemir era administrador da referida empresa, de modo que também faltou com seu dever de probidade ao permitir que as transações fossem efetuadas.

[...]

Mesmo que não tenha sido comprovado que houve alguma influência por parte dos réus Ludovino Labas ou Valdemir Pedrozo na escolha da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, e ainda que se cogite que a decisão tenha advindo naturalmente, ante o resultado da pesquisa de preços previamente realizada, o Prefeito Municipal tinha o dever de impedir (não autorizar) a compra direta porque era conhecedor da composição societária da empresa.

A prova testemunhal produzida deixou claro que os réus Ludovino Labas e Valdemir Pedrozo eram amigos pessoais e inclusive integravam o mesmo partido político.

A esposa do réu Valdemir, Sarajane Zanotto Pedrozo, afirmou: 'Pelo que sabe, seu marido e o Sr. Ludovino são amigos, são paroquianos, e acha que são do mesmo partido político' (f. 763).

O Vereador Julio Cezar Gomes (f. 764), esclareceu que 'era de conhecimento da comunidade o fato de o Sr. Valdemir ser sócio da loja ré. Os requeridos Valdemir e Ludovino são amigos, e pertencem ao mesmo partido político. Atualmente, o Sr. Valdemir é secretário de agricultura, mas enquanto exerceu a função de vereador era o líder do prefeito na Câmara'.

A existência de uma relação de amizade entre os réus também foi confirmada pela testemunha Francisco Jocelino Ribeiro (f. 767).

A testemunha Claudete Aparecida de Oliveira, à f. 768, destacou: 'A loja ré é antiga e bem conhecida nesta cidade. É de conhecimento da comunidade em geral que a loja ré pertence à Sra. Sarajane e ao Sr. Valdemir. É também de conhecimento da comunidade que o Sr. Valdemir exerce a função de vereador.' (grifei)

Com base nestes relatos, concluo que a relação de amizade entre o Prefeito e o Vereador ora requeridos permitia ao primeiro saber que o segundo era sócio administrador da loja Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, que costumeiramente fornecia mercadorias ao Município.

Ainda que assim não fosse, era dever do Prefeito Municipal, enquanto ordenador primário da despesa, inteirar-se quanto às empresas com quem o Município realiza contratos ou negocia.

Portanto, concluo que os réus estavam cientes acerca da proibição de contratação entre o Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME e o Município, optando, ainda assim, por formalizarem os contratos de compra e venda de mercadorias.

O réu Valdemir Pedrozo aduziu que não sabia que sua empresa não poderia vender mercadorias ao Município. No entanto, a Lei de Introdução ao Código Civil estabelece, em seu artigo , que 'ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.'

Portanto, o réu Valdemir deveria saber sobre o impedimento, sobretudo porque, ao tomar posse no cargo de Vereador Municipal, assinou o termo de f. 14, onde declarou expressamente que não era proprietário de empresa que gozasse de favor decorrente de contrato com o Município.

Assim, reputo que a venda de mercadorias do Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME para o Município atentou contra os princípios que regem a atividade administrativa.

[...]

O fato de a conduta dos réus, ainda que ilegal, não resultar em prejuízo ao erário público municipal, não impede o reconhecimento do ato de improbidade administrativa.

[...]

Passo a aplicação da pena.

[...]

Do réu Ludovino Labas

O réu Ludovino Labas é Prefeito Municipal, tendo assumido o cargo ciente de seu dever de zelar pelo cumprimento da lei e dos princípios norteadores da atividade administrativa.

Era amigo e congregava no mesmo partido político que o corréu Valdemir, tendo, por isso, ciência que este último era vereador e sócio administrador do Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME.

Assim, detinha ciência acerca da ilegalidade da contratação direta da referida empresa pelo Município, assumindo, mesmo assim, o risco de autorizar a contratação para o fornecimento de bens de consumo ao ente público.

Portanto, considerando que não houve prejuízo financeiro ao erário, mas que, ao autorizar a compra de produtos, o réu favoreceu a empresa de propriedade do vereador Valdemir, imponho ao réu a pena de pagamento de multa civil, em valor igual a 3 (três) remunerações do cargo de Prefeito Municipal, no valor vigente ao tempo da propositura da ação, que deverá reverter em proveito do Município.

Do réu Valdemar Pedrozo

O réu Valdemar Pedrozo foi eleito Vereador Municipal, tendo assumido o cargo ciente de seu dever de zelar pelo cumprimento da lei e dos princípios norteadores da atividade administrativa.

Era sócio administrador da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda, que forneceu ao Município mercadorias por meio de contratação direta.

Assim, detinha ciência acerca da ilegalidade da contratação direta da referida empresa pelo Município, assumindo, mesmo assim, o risco de vender bens de consumo ao ente público, visando com isso gerar lucro para a pessoa jurídica que administrava e, reflexamente, obter vantagem financeira por meio da participação nos lucros da empresa.

Portanto, considerando que não houve prejuízo financeiro ao erário, imponho-lhe a pena de pagamento de multa civil, em valor igual a 5 (cinco) remunerações do cargo de Vereador, no valor em vigor ao tempo da propositura da presente ação.

Da ré Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda.

Trata-se a ré Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. de pessoa jurídica administrada pelo corréu Valdemir Pedrozo e pela esposa deste.

O ente fictício certamente obteve lucros por meio da venda de mercadorias ao Município.

A Lei de Improbidade Administrativa determina sua punição eis que, embora não se encaixe no conceito de agente público, beneficiou-se por meio do ato de improbidade praticado pelos demais demandados.

[...]

Por isso, imponho-lhe a pena de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos" (fls. 838/845).

Inconformadas, as partes interpuseram apelações: o Ministério Público de Santa Catarina reclama a reforma da sentença para que sejam aplicadas aos réus também as sanções de "suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos" e de "proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos", em razão da "gravidade dos fatos cometidos por Ludovino e Valdemir, bem como as circunstâncias e o contexto social que envolvem o caso" (fls. 849/858). Os réus, conjuntamente, sustentam em síntese que: a) documentos anexados aos autos revelam que o Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME, "já nos exercícios financeiros de 2006, 2007 e 2008, na condição de fornecedora cadastrada junto ao Departamento de Compras, promoveu vendas para a Prefeitura Municipal de Lebon Régis"; b) "Valdemir Pedrozo possui formação profissional de Técnico Agrícola e sempre se dedicou às atividades agropecuárias, razão pela qual a gerência e administração da microempresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME ficavam sob a responsabilidade e encargo da sócia-proprietária Sarajane Zanotto Pedrozo"; c) as testemunhas comprovam que "em nenhum momento [os réus] agiram com culpa ou dolo, de má-fé, com falta de honestidade e com o propósito de obter vantagem pessoal ilícita e provocar danos e prejuízos aos cofres públicos municipais", e, ainda, que "não houve ingerência, manifestação, imposição, recomendação, indicação ou determinação para que as compras ou aquisições promovidas pelo Município fossem realizadas junto à empresa apelante, recaindo a decisão de compra e aquisição" ao "Departamento ou Setor de Compras do Município"; d) "não existe nos arquivos da Prefeitura Municipal de Lebon Régis qualquer documento ou contrato capaz de comprovar que o vereador apelante Valdemir Pedrozo, como pessoa física, ou o estabelecimento comercial 'Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME', de propriedade do mesmo e de sua esposa Serajane Zanotto Pedrozo, firmaram ou estão mantendo qualquer tipo de contrato com o Município ou com qualquer órgão da administração municipal direta ou indireta" , ou que estejam usufruindo "de qualquer favor, benefício, vantagem ou subsídio decorrente de contrato celebrado com pessoa jurídica de direito público do Município de Lebon Régis"; e) "as condutas, procedimentos, comportamentos, ações e requisitos indispensáveis para a caracterização de ato de improbidade não se encontram presentes nos atos administrativos apontados como ímprobos pelo Ministério Público [...], pois os atos praticados não representam conduta ímproba e não ultrapassam os limites da irregularidade, se é que existiram, com relação às compras e aquisições de bens, produtos e mercadorias pelo Município de Lebon Régis" da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME; f) "a sentença recorrida não atendeu às disposições contidas no artigo 12, parágrafo único, da Lei Federal n. 8.429, de 02 de junho de 1992, e ao princípio da proporcionalidade e aplicou penalidades desproporcionais em relação aos fatos e atos administrativos [...] destacados na petição inicial, motivo pelo qual deve a referida decisão ser anulada ou no mínimo reformada" (fls. 882/927).

Os recursos foram respondidos (fls. 931/945 e 948/989).

Nesta instância, manifestou-se o Procurador de Justiça André Carvalho no sentido do "conhecimento e desprovimento do recurso interposto pelos réus e pelo conhecimento e provimento do apelo manejado pelo Ministério Público" (fls. 1.000/1.014).

VOTO

01. A Constituição da Republica prescreve que "a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência" (art. 37, caput).

Igualmente estatui que "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível" (§ 4º).

No expressivo dizer de José Afonso da Silva, "a probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, § 4º). A probidade administrativa consiste no dever de o 'funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer'. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada" (Curso de direito constitucional positivo, Malheiros, 2005, 24ª ed., p. 669).

02. Na Seção I, a Lei n. 8.429, de 1992, trata "Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito" (art. 9º); na Seção II, "Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário" (art. 10); na Seção III, "Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública" (art. 11).

Referida Lei dispõe que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições" (art. 11, caput).

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, no citado art. 11 "constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos princípios, criaram-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade. O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11 pode não provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1º nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o caso de agente que retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. Poderá, é óbvio, constituir infração funcional e geral aplicação de penalidade, conforme a lei de incidência, mas de improbidade não se cuidará" (Manual de direito administrativo, Lumen Juris, 2009, 22ª ed., p. 1.025/1.026).

Os tribunais vêm decidindo que para a caracterização da improbidade administrativa é prescindível conduta revestida de dolo específico; é suficiente o dolo genérico, "configurado pela manifesta vontade de realizar conduta contrária aos deveres de honestidade e legalidade, e aos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade" ( REsp n. 765.212, Min. Herman Benjamin; AgRgREsp n. 752.272, Min. Humberto Martins).

03. Repito: dispõe o art. 11 da Lei n. 8.429, de 1992, que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições".

Os conceitos de dever de "honestidade", de "imparcialidade" e de "lealdade às instituições" são demasiadamente imprecisos. Assim, impõe-se ao intérprete e ao aplicador da lei um criterioso exame dos fatos, "pois não seria razoável, por exemplo, entender que a simples violação ao princípio da legalidade, por si só, ensejaria a caracterização de ato ímprobo. Seria confundir os conceitos de improbidade administrativa e de legalidade" (José Antônio Lisboa Neiva, Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo - doutrina, legislação e jurisprudência, Impetus, 2012, 3ª ed., p. 137).

Nessa linha, na ementa do acórdão relativo ao Recurso Especial n. 807.551, advertiu o Ministro Luiz Fux:

"A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu".

Com evidente propósito de evitar o risco de uma "interpretação ampliativa", nos incisos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 preocupou-se o legislador em indicar atos que servem de parâmetros para conceituar a "improbidade administrativa" por violação aos "princípios da administração pública".

"I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço".

Colaciono lições doutrinárias que revelam essa preocupação com a ausência de regras claras para tipificação do ato de improbidade administrativa consistente em violação aos "princípios da administração pública" (art. 11):

"Preliminarmente, é de se registrar a grande preocupação com o assustador caráter aberto do caput do art. 11 da LIA.

Isto porque uma lei tão severa como a de improbidade administrativa, capaz de suspender direitos políticos, determinar a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário (art. 37, § 4º, da CF), traga em seu contexto que o descumprimento, por qualquer ação ou omissão, dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, bem como as hipóteses exemplificadas nos incs. I ao VII do art. 11, caracterizam a improbidade.

Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se configura como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições" (Mauro Roberto Gomes de Mattos, O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados dentro da lei n. 8.429/92, América Jurídica, 2005, 2ª ed., p. 382 - o destaque não consta do original).

"É necessário que se adote muita cautela na compreensão das regras do art. 11, da LIA. Sua evidente amplitude constitui sério risco para o intérprete porque enseja radicalismos exegéticos capazes de acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, cometidas sem má-fé, que arranha os princípios éticos ou critérios morais. Práticas sem maiores repercussões no universo administrativo, ditadas, eventualmente, pelo despacho intelectual e pela ausência da habilidade do Prefeito, se examinadas à luz de legalismo preciosista, podem assumir a configuração de atos de improbidade, quando, de fato, não contêm tanta gravidade" (Waldo Fazzio Junior, Improbidade administrativa e crimes de prefeitos, Atlas, 2003, 2ª ed., p. 179).

"Deveras, novamente a lei peca por excesso ao equiparar o ato ilegal ao ato de improbidade; ou, por outra, o legislador, invertendo a dicção constitucional, acaba por dizer que ato de improbidade pode ser decodificado como toda e qualquer conduta atentatória à legalidade, lealdade, imparcialidade etc. Como se fosse possível, de uma penada, equiparar coisas, valores e conceitos distintos. O resultado é o arbítrio. Em síntese, não pode o legislador dizer que tudo é improbidade.

Será necessário esforço doutrinário para trazer aos seus limites o conceito de improbidade. O art. 11, caput, tal como redigido, afirma o que constitui ato de improbidade: é ato de improbidade praticar ações ou omissões que violem a... legalidade. Assim, temos que, em princípio (segundo a lei), improbidade = violação à legalidade. Não é correta a lei, e destoa dos conceitos constitucionais. Ademais, não pode o legislador, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, juridicizar e equiparar legalidade à improbidade" (Marcelo Figueiredo, Probidade administrativa, Malheiros, 2009, 4ª ed. p. 116).

Conforme Marino Pazzaglini Filho, "o conceito estampado no caput do art. 11 segue a mesma técnica redacional na descrição das demais categorias de improbidade administrativa (arts. 9º e 10), isto é, apresenta uma conceituação aberta e exemplificativa em seus incisos ('notadamente')" (Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência atualizadas, Atlas, 2006, 3ª ed., p. 112).

Igualmente, Wallace Paiva Martins Júnior destaca que "o rol dos atentados contra aqueles princípios expostos nos incisos I a VI do art. 11 é exemplificativo, como nas hipóteses dos arts. 9º e 10 [...]" (Probidade administrativa, Saraiva, 2009, 4ª ed., p. 285).

04. Transcrevo os preceptivos legais versando a respeito da quaestio juris posta nos autos:

- Constituição da Republica:

"Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembleia Legislativa".

"Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:

I - desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes da alínea anterior;

II - desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a".

- Constituição do Estado de Santa Catarina:

"Art. 43 - Os Deputados não poderão:

I - desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes da alínea anterior;

II - desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum nas entidades referidas no inciso I, 'a';

c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, 'a';

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo".

"Art. 111 - O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:

[...]

VII - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto na Constituição Federal para os membros do Congresso Nacional e, nesta Constituição, para os membros da Assembleia Legislativa".

Dos preceptivos constitucionais reproduzidos infere-se, estreme de dúvida, que, desde a posse, não poderá o vereador "firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes" (CR, art. 54, inc. I, a; CESC, art. 43, inc. I, a).

05. Os fatos imputados aos réus são incontroversos. O Município de Lebon Régis adquiriu da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME mercadorias cujos valores perfazem um total de R$ 8.312,57 (oito mil trezentos e doze reais e cinquenta e sete centavos). Tem ela, como sócio, o Vereador Valdemir Pedrozo (fls. 16/18).

O Prefeito autorizou os pagamentos ao "liquidar" os empenhos (fls. 44/59).

Nesse contexto, confirmo a sentença pelos seus próprios fundamentos, trasladados no relatório, dos quais destaco os excertos relacionados com a análise das provas dos fatos:

"A simples leitura dos dispositivos legais acima já demonstra que o réu Valdemir Pedrozo, desde a posse como vereador, que se deu em 01/01/2009 (f. 12), não poderia autorizar, na condição de sócio administrador da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, a venda de mercadorias ao Município de Lebon Régis, mesmo que, há muitos anos antes de se eleger para o cargo de Vereador, referida empresa já estivesse cadastrada entre os fornecedores do Município.

É irrelevante, neste passo, que as aquisições de produtos tenham se verificado através de dispensa de licitação acompanhada de prévia cotação de preços noutras empresas, bem como que a venda tenha ocorrido com base no preço praticado no mercado.

Também é irrelevante que a aquisição das mercadorias se destinassem ao suprimento de programas voltados ao interesse público e tenham sido bem aproveitadas, pois, afinal, é isso que se espera de toda e qualquer ação administrativa.

O cerne da questão é que o Vereador Valdemir Pedrozo era sócio administrador da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, sendo-lhe vedado contratar com o Município.

Por via reflexa, o Prefeito Municipal, responsável pela autorização das aquisições efetuadas pelo Município no Comércio Três Irmãos Ltda ME, sabia ou deveria saber que o corréu Valdemir era administrador da referida empresa, de modo que também faltou com seu dever de probidade ao permitir que as transações fossem efetuadas.

[...]

Mesmo que não tenha sido comprovado que houve alguma influência por parte dos réus Ludovino Labas ou Valdemir Pedrozo na escolha da empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, e ainda que se cogite que a decisão tenha advindo naturalmente, ante o resultado da pesquisa de preços previamente realizada, o Prefeito Municipal tinha o dever de impedir (não autorizar) a compra direta porque era conhecedor da composição societária da empresa.

A prova testemunhal produzida deixou claro que os réus Ludovino Labas e Valdemir Pedrozo eram amigos pessoais e inclusive integravam o mesmo partido político.

A esposa do réu Valdemir, Sarajane Zanotto Pedrozo, afirmou: 'Pelo que sabe, seu marido e o Sr. Ludovino são amigos, são paroquianos, e acha que são do mesmo partido político.' (f. 763)

O Vereador Julio Cezar Gomes (f. 764), esclareceu que 'era de conhecimento da comunidade o fato de o Sr. Valdemir ser sócio da loja ré. Os requeridos Valdemir e Ludovino são amigos, e pertencem ao mesmo partido político. Atualmente, o Sr. Valdemir é secretário de agricultura, mas enquanto exerceu a função de vereador era o líder do prefeito na Câmara'.

A existência de uma relação de amizade entre os réus também foi confirmada pela testemunha Francisco Jocelino Ribeiro (f. 767).

A testemunha Claudete Aparecida de Oliveira, à f. 768, destacou: 'A loja ré é antiga e bem conhecida nesta cidade. É de conhecimento da comunidade em geral que a loja ré pertence à Sra. Sarajane e ao Sr. Valdemir. É também de conhecimento da comunidade que o Sr. Valdemir exerce a função de vereador.' (grifei)

Com base nestes relatos, concluo que a relação de amizade entre o Prefeito e o Vereador ora requeridos permitia ao primeiro saber que o segundo era sócio administrador da loja Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME, que costumeiramente fornecia mercadorias ao Município.

Ainda que assim não fosse, era dever do Prefeito Municipal, enquanto ordenador primário da despesa, inteirar-se quanto às empresas com quem o Município realiza contratos ou negocia.

Portanto, concluo que os réus estavam cientes acerca da proibição de contratação entre o Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda ME e o Município, optando, ainda assim, por formalizarem os contratos de compra e venda de mercadorias" (fls. 840/842).

06. O Ministério Público reclama a reforma da sentença para que sejam aplicadas aos réus também as sanções de "suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos - ocasião em que se requer seja ela fixada no máximo de 5 (cinco) anos - e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos" (fl. 858).

Reafirmo o entendimento expresso na ementa do acórdão relativo à Apelação Cível n. 2012.035539-7:

"Na imposição de sanções de qualquer natureza deve o juiz considerar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e, notadamente, o da insignificância - que 'surge como instrumento de interpretação restritiva do tipo penal que, de acordo com a dogmática moderna, não deve ser considerado apenas em seu aspecto formal, de subsunção do fato à norma, mas, primordialmente, em seu conteúdo material, de cunho valorativo, no sentido da sua efetiva lesividade ao bem jurídico tutelado pela norma penal, consagrando os postulados da fragmentariedade e da intervenção mínima' ( REsp n. 898.392, Min. Arnaldo Esteves Lima).

A punição do agente público ou político ímprobo deve ser proporcional à gravidade da sua conduta (intensidade do dolo), às consequências jurídicas do ato (montante do proveito econômico auferido e/ou do dano causado ao erário), à repercussão e ao grau de reprovabilidade sociais".

Aos réus Ludovino Labas e Valdemir Pedrozo foi aplicada tão somente a pena de multa. Para o primeiro, equivalente a 03 (três) remunerações líquidas do cargo de Prefeito do Município de Lebon Régis; para o segundo, 05 (cinco) remunerações líquidas do cargo de Vereador.

À empresa Comércio de Tecidos Três Irmãos Ltda. ME foi imposta a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de outra pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de 03 (três) anos.

Em relação a ela, confirmo a sanção imposta.

Considerando que não houve dano ao erário e enriquecimento ilícito, a "repercussão e o grau de reprovabilidade sociais" das condutas ímprobas, reduzo a multa para quantia correspondente a 02 (duas) vezes o valor da última remuneração percebida pelos réus nos cargos de prefeito e de vereador, respectivamente.

07. À vista do exposto, nego provimento ao recurso do Ministério Público e dou provimento parcial ao recurso dos réus Ludovino Labas e Valdemir Pedrozo.


Gabinete Des. Newton Trisotto


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/945790084/apelacao-civel-ac-20120698651-lebon-regis-2012069865-1/inteiro-teor-945790153

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