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19 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Grupo de Câmaras de Direito Público

Julgamento

Relator

Ricardo Roesler

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SC_APL_00042687820108240010_a925d.pdf
Inteiro TeorTJ-SC_APL_00042687820108240010_e3ade.rtf
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Inteiro Teor





Apelação n. XXXXX-78.2010.8.24.0010

Relator: Desembargador Ricardo Roesler

INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCESSÃO DE TUTELA ANTECIPADA EM DEMANDAS DE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTOS MÉDICOS. DIVERGÊNCIA, ENTRE AS CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO, NO QUE SE REFERE À MEDIDA DE SEQUESTRO. ORIENTAÇÃO, PREDOMINANTE NA MAIORIA DAS CÂMARAS, DE SUBSTITUIÇÃO DA MULTA DIÁRIA PELO SEQUESTRO DO NECESSÁRIO AO CUSTEIO DO TRATAMENTO. PROVIDÊNCIA QUE TORNA INEFICAZ A APLICAÇÃO DE PENALIDADE. AUSÊNCIA DE EFETIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE, ADEMAIS, DE SEQUESTRO DIRETO, SOB PENA DE OFENSA À AUTONOMIA DOS ENTES PÚBLICOS. ESTABELECIMENTO DA TESE, PELA MAIORIA, DE APLICAÇÃO DE SEQUESTRO DO VALOR DO MEDICAMENTO, CASO DESCUMPRIDA A MEDIDA JUDICIAL, ASSIM ESTABELECIDA EM PRAZO RAZOÁVEL PARA CUMPRIMENTO. VENCIDO O RELATOR, EM PARTE, QUE VOTOU PELA APLICAÇÃO CONCORRENTE DA MULTA DIÁRIA, ALÉM DO SEQUESTRO DO EQUIVALENTE AO TRATAMENTO, NO CASO DE INADIMPLÊNCIA.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação n. XXXXX-78.2010.8.24.0010, da comarca de Braço do Norte 1ª Vara Cível em que é Apte/Apdo Estado de Santa Catarina e Apdo/Apte Antônio Mates.

O Grupo de Câmaras de Direito Público decidiu, por maioria de votos, determinar que o juiz estabeleça prazo razoável para fornecer o medicamento ou o tratamento médico e, caso não cumprida a medida, autorizar a realização de sequestro, mas sem aplicação de multa. Vencido, em parte, o Relator, no tocante à aplicação da multa. Custas legais.

Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Exmos. Srs. Desembargadores Pedro Manoel Abreu (Presidente com voto), Jorge Luiz de Borba, Luiz Fernando Boller, Ronei Danielli, Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Pedro Manoel Abreu, Nelson Schaefer Martins, Cid Goulart e João Henrique Blasi.

Florianópolis, 13 de abril de 2016.

Desembargador Ricardo Roesler

Relator


RELATÓRIO

Levado a julgamento apelações interpostas pelas partes, o Colegiado decidiu pela submissão do feito ao Grupo de Câmaras de Direito Público.

Em síntese, o Estado de Santa Catarina arguiu a ausência de interesse processual quanto aos fármacos AAS 100mg, Clopidogrel 75mg, Atorvastatina 40mg e Amiodarona 200mg, por serem padronizados e oferecidos pelo SUS; a impossibilidade de modificar-se o pedido inicial, após a citação, quanto ao medicamento Sustrate; a conversão de multa periódica em bloqueio de verba pública (fls. 141-157). Houve contrarrazões (fls. 168-174).

Por seu turno, o autor pugnou a reforma da sentença, a fim de majorar a verba sucumbencial arbitrada em R$ 800.00 (fls. 159-163). Houve contrarrazões (fls. 175-179).

Observada a divergência entre as Câmaras de Direito Público no que se refere à eventual substituição ou concorrência da multa diária com a medida de sequestro (assim ordenada para custeio do tratamento pretendido), submete-se o tema ao Grupo de Câmaras, para composição de divergência.

É o relatório.


VOTO

Na origem cuida-se de pedido de prestação de medicamentos pelo Estado de Santa Catarina. Como sói de ocorrer, houve deferimento da antecipação da tutela pretendida, com fixação de multa diária pelo descumprimento. Vencido, o Estado interpôs recurso, aduzindo no primeiro plano a padronização dos medicamentos postulados e, em segundo, a conversão da penalidade diária imposta por sequestro da verba necessária ao custeio do tratamento. Eis então o ponto em que se estabeleceu a composição de divergência: a forma com a qual se deve ordenar o deferimento da tutela antecipada.

De início destaco que deixei de submeter o incidente à apreciação da douta Procuradoria-Geral de Justiça por haver prévia manifestação, em face dos recursos interpostos, sobre o tema em questão. Na ocasião o Dr. Herculano Alexandre Abreu, em parecer de fls. 184-195, opinou pela conversão da multa diária em sequestro, por se tratar aquela penalidade de medida inócua.

Feita a observação, lembro que atualmente duas orientações ordenam o julgamento da matéria entre as Câmaras de Direito Público desta Corte: a primeira, sustentada pelas Primeira, Segunda e Terceira Câmaras, estabelecendo a possibilidade de substituição simples da eventual penalidade diária pelo sequestro do valor necessário ao tratamento médico, em caso de descumprimento da tutela antecipada (entre tantos, AC 2015.068470-9, de Imbituba. Primeira Câmara de Direito Púbico. Rel. Des. Carlos Adilson. Decisao de 16.2.2016; AI 2015.045537-3, de São José. Segunda Câmara de Direito Público. Rel. Des. Cid Goulart. Decisao de 13.10.2015; AC 2015.037762-2, de Anita Garibaldi. Rel. Des. Ronei Danieli. Terceira Câmara de Direito Público. Decisao de 16.2.2016).

A segunda orientação, ainda mantida pela Quarta Câmara de Direito Público, estabelece a concorrência das medidas acautelatórias - a aplicação da penalidade, além do sequestro correspondente ao valor da multa e também dos medicamentos (entre outros, AI 2015.061435-5, de São José. Rel. Des. Jaime Ramos. Decisao de 3.12.2015).

Ainda que o dissenso diga respeito à orientação firmada em uma das Câmaras em relação às demais, a necessidade de composição, suponho, é relevante e urgente. A postulação de tratamento médico e de fornecimento de medicamentos é recorrente, e por outro lado muito delicada, considerando o bem da vida em jogo. Além disso, bem porque a tutela antecipada, nessas hipóteses, a rigor se estabelece no campo da experimentação (a racionalidade de qualquer formulação exige a observação do caso concreto, e o fino ajuste à situação posta), o desencontro de orientações pode, por um lado, onerar demasiada e despropositadamente o Estado e, por outro, patrocinar sua inanição, a partir da afirmação de um cenário em que a procrastinação, quando mais, implicará unicamente no sequestro do valor necessário a fazer frente ao tratamento que se postula - com o risco eventual de perecimento da vida ou da saúde do postulante.

A legislação processual, bem se sabe, permite confortável margem de manobra no âmbito das tutelas de urgência. A partir daí, e considerando também a multiplicidade de demandas e a variação da complexidade que as envolve (tanto no campo das palotogias quanto da estrutura Administração Pública, por seus mais variados entes, para fazer frente a essas demandas), a Quarta Câmara de Direito Público estabeleceu a concorrência de medidas: inicialmente a fixação de penalidade diária e, adiante, não cumprida a determinação no prazo estabelecido (evidentemente, sem justificativa palmar), o sequestro - aí somados os créditos da punição e também o que devido para implementação do tratamento médico.

O critério, então muito discutido, considerou, além dessas variáveis, a prerrogativa de autodeterminação da Administração Pública. E bem por isso, quero crer, parece-me conciliar todos os interesses em disputa.

Penso que à conclusão se chega a partir de um exercício de aproximação das possibilidades mais ordinárias e cabíveis na espécie. Assim, para afirmar a autoridade da tutela suponho que se possa, grosso modo, sugerir a orquestração de quatro medidas coercitivas: a fixação de multa, simplesmente; a fixação de sequestro direto, após certo curso de prazo para cumprimento voluntário (sem multa prévia); a substituição da multa por sequestro, e; a concorrência tanto da penalidade quanto do sequestro.

A prática já revelou a ineficácia da multa por si, como medida de persuasão, tanto que se discute sua substituição por medida mais incisiva (o sequestro). Por outro lado, o sequestro direto e incontinenti, viável segundo a jurisprudência do STJ (REsp 1.069.810/RS, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado pelo regime do art. 543-C do CPC), parece-me medida a exigir alguma cautela extraordinária. Não fosse o ambiente da medida precária - muitas vezes desamparado de elementos mais sólidos, e não sendo raras as medidas exaurientes e dispendiosas - a rigor a fixação de um prazo mínimo é apenas um exercício de abstração, sem apuro técnico (não há dados o bastante que justifiquem com boa precisão a exigência de maior ou menor tempo para cumprimento). O sequestro, assim, invariavelmente poderia assumir a ingerência direta e imediata sem maiores indagações, fazendo da Administração refém da medida de constrição, assim atentando contra sua autonomia.

Na simplicidade dessa comparação talvez a razão porque esta Corte tem optado por medidas ou sucessivas ou concorrentes. Afinal, o cotidiano forense tem demostrasdo que, por razões as mais variáveis - na maioria fundadas num exercício de filosofia naturalista e de larga retórica generalista, que se ampara em variações do que se identifica como a "reserva do possível" - a Administração Pública só faz cumprir as decisões dessa natureza quando efetivamente constrangida.

A efetividade das medidas antecipatórias, portanto, tem exigido algum esforço e rigor. Independentemente da natureza da postulação, a praxe tem revelado que a Administração Pública, ao menos inicialmente, tem relutado em observar o que lhe é determinado. E a partir daí creio que a conversão da penalidade em sequestro é providência bastante cômoda, e sintoma da flagrante transferência da responsabilidade dos entes públicos ao Judiciário, que passa a ser responsável pela consecução do próprio direito reclamado.

Explico. Adotada no mais das vezes a praxe da conversão da penalidade em sequestro, alimenta-se - e é efetivamente o que se tem visto, repito - certo estado de leniência e acomodação dos entes públicos. Afinal, a multa imposta é normalmente severa (não por capricho, mas pelo direito posto em jogo), e tem por pressuposto não simplesmente persuadir o demandado ao cumpriment da comando judicial (o comando extrínseco), mas reafirmar a urgência e a autoridade do que se determina.

Fazendo substituí-la simplesmente pelo sequestro, torna-se ineficaz a imposição da penalidade. Na prática, não vislumbro a que título e por qual razão se justificaria a imposição preliminar de multa para adiante, em face do inadimplemento, apenas trocá-la pelo sequestro do valor necessário ao implemento da tutela antecipada. Dada a recorrência em que se vê essa dinâmica, creio que fosse muito mais adequado que o sequestro fosse feito de imediato, com o que se teria efetividade.

Alguns mais afoitos talvez acorram com o argumento de que eventualmente o risco inicial sugerido pela multa transitória anime o cumprimento da medida. Disso não tenho dúvidas. Mas o fato concreto é que a Administração Pública, em sua maioria, já assimilou a dinâmica presivível, e efetivamente vem resistindo ao cumprimento no mais das vezes; aliás, a Administração Pública, e sobretudo o Estado de Santa Catarina, cônscio da utilidade da própria mora e de sua utilidade, vem ele mesmo postulado a substituição (como no caso).

Note-se então a contradição nos termos: o Estado, instado a cumprir a decisão judicial sob pena de multa, vem a juízo postular que se faça substituição da punição por sequestro de seu caixa, para que então se cumpra o que ele mesmo não pretende cumprir.

A mim o mais curioso é que tenhamos, diante desse cenário de ambiguidades, simplesmente adotado uma fórmula conveniente ao Estado, executando medida extremamente severa feita o sequestro de verbas públicas, e, ainda mais surpreendente, a pedido da própria Administração, que simplesmente não quer cumprir a determinação judicial.

O tom de perversidade dessa prática se verá adiante, quando o Judiciário passa a ser inadvertidamente rotulado pela ingerência decorrente da expropriação de verbas, e responsável indireto (quando menos) por teoricamente limitar políticas públicas, na medida em que supostamente submete compulsoriamente parte das receitas públicas ao efetivar a medida de sequestro.

É assim que, distorcidos os fatos e as circunstâncias nesse jogo retórico, o Judiciário passa a investir direto no sequestro de verbas, fazendo da aplicação da penalidade um singelo ensaio, pois se sabe que ao final, por mais que a Administração se esquive a cumprir a decisão de tutela, será submetida a pagar apenas, mediante a investida direta em seus cofres, do que necessário ao custeio do tratamento.

Daí porque essa providência, além de revelar a inocuidade da aplicação da multa, em alguma medida tarifa e menospreza a jurisdição em primeiro grau, cenário onde efetivamente devem ser amenizados os dramas humanos. Bem por isso já se nota o contramovimento, onde alguns magistrados, muito oportunamente diante desses fatos, vêm autorizando de plano o sequestro. Não parece, afinal, cogitável de fato a efetividade da tutela a partir da imposição de multa diante da possibilidade do livre descumprimento ser abonado pela medida de sequestro, a pedido do próprio inadimplemente.

Enfim, eis porque adotou-se a solução de concorrência de ambas as medidas: com aplicação de multa diária faculta-se ao Estado que realize a tutela com alguma flexibilidade. Se não o faz, se não justifica a ausência, mantém-se devedor da penalidade, e então se autoriza o sequestro, para efetivamente cumprir-se a determinação.

Ao excluir o encargo punitivo - é nisso que se traduz, afinal, a substituição pelo sequestro - atenta-se indiretamente contra a jurisdição em primeiro grau (e eventualmente aquela estabelecida nesta Corte, quando reafirmada a decisão, ainda que provisoriamente), sem atenção à vocação natural do instituto. E daí, com todas as vênias, noto o despropósito da medida. Se a pretensão é abonar a eventual mora, à custa, eventualmente, da própria eficácia da medida, providência mais consentânea talvez seja, de fato, a implementação do sequestro direto, dado o curso de estreitíssimo prazo (quando o caso assim permitir) para cumprimento voluntário da medida imposta. Do contrário a aplicação de penalidade não passará de mero engodo.

No mais, observo que o eventual sequestro da penalidade em si não é garantia de dívida. Em outras palavras, não se autoriza o levantamento do valor pelo autor, de pronto, e tampouco se garante que ao final a penalidade se manterá, mesmo parcialmente. O que se pretende com a medida, no âmbito da tutela de urgência, é a efetiva constrição do ente público - não para exigi-lo em multa, mas para efetivamente compeli-lo ao pagamento da medida. Daí porque também não convence a casual dedução de que poderia remanescer maior interesse no levantamento da penalidade que efetivamente no necessário ao tratamento, dado que o ajuste da sanção poderá ser feito adiante, quando, após cumprida a medida, for notado algum excesso - e sem descaracterizá-la.

Concorrendo, assim, as duas medidas, mantém-se, de um lado, a autonomia da Administração para realizar a medida com alguma margem de manobra, sem a devassa prematura seus cofres e, por outro, garante-se a coercibilidade da decisão, cientes as autoridades da onerosidade que o descumprimento da decisão judicial poderá acarretar.

Por todas essas razões, parece-me muito adequada a concorrência de medidas, em lugar de aplicar-se uma ou outra. De todo modo, a douta maioria houve por bem adotar solução mais objetiva. Estabeleceu-se, enfim, que o magistrado deve estabelecer prazo razoável para cumprimento de medidas cautelares ou tutelas (de evidência ou urgência) e, caso não cumpridas, realizar-se o sequestro da quantia depositada, razão pela qual fico em parte vencido.

É como voto.


Gabinete Desembargador Ricardo Roesler


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/943367884/apelacao-apl-42687820108240010-braco-do-norte-0004268-7820108240010/inteiro-teor-943368070

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