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30 de Novembro de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Segunda Câmara de Direito Público
Julgamento
29 de Outubro de 2019
Relator
João Henrique Blasi
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_AC_00007224720148240051_8bc7c.pdf
Inteiro TeorTJ-SC_AC_00007224720148240051_4e4c0.rtf
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Inteiro Teor





Apelação Cível n. 0000722-47.2014.8.24.0051, de Ponte Serrada

Relator: Desembargador João Henrique Blasi

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍCIA CIVIL. SISTEMÁTICA ADMINISTRATIVA DE FUNCIONAMENTO DOS PLANTÕES MODIFICADA. PEDIDO EXORDIAL DE RETOMADA DO MODELO ANTERIOR E DE AMPLIAÇÃO DO EFETIVO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. REVERÊNCIA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES DO ESTADO. RECURSO DESPROVIDO COM BASE EM ENTENDIMENTO FIRMADO PELO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO DESTA CORTE, EM INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA (ART. 947, § 3º, DO CPC), DOTADO DE FORÇA VINCULANTE VERTICAL E HORIZONTAL, E SUBSTANCIADO NA SEGUINTE TESE JURÍDICA:

"SEGURANÇA PÚBLICA. ORDEM JUDICIAL PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE AGENTE DE POLÍCIA CIVIL EM DETERMINADA DELEGACIA. DESCABIMENTO

Sem prejuízo da possibilidade, sempre existente, de controle judicial dos atos da Administração Pública, não pode o Judiciário substituir-se ao Administrador para determinar, em afronta ao princípio da separação dos Poderes, onde devem ser providos cargos na área da segurança pública." (TJSC - Agravo de Instrumento n. 0120157-37.2015.8.24. 0000, rel. Des. Luiz Fernando Boller, j. 8.6.2016).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0000722-47.2014.8.24.0051, da comarca de Ponte Serrada, Vara Única, em que é Apelante Ministério Público do Estado de Santa Catarina e Apelado Estado de Santa Catarina.

A Segunda Câmara de Direito Público decidiu, por unanimidade de votos, desprover o recurso. Custas legais.

Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Exmos. Srs. Desembargadores Francisco de Oliveira Neto, que o presidiu, e Cid Goulart.

Florianópolis, 29 de novembro de 2019

Desembargador João Henrique Blasi

Relator


RELATÓRIO

Cuida-se de ação civil pública proposta pelo Parquet Estadual contra o Estado de Santa Catarina, postulando, em suma, determinação para que a Delegacia de Polícia de Ponte Serrada funcione ininterruptamente (24 horas por dia), bem como que seja providenciada a lotação de 7 (sete) Agentes e de 1 (um) Escrivão nas Delegacias de Ponte Serrada, Passos Maia e Vargeão.

O Estado réu ofertou resposta (fls. 222 a 271), operou-se a instrução do feito, sobrevieram as alegações finais (fls. 540 a 560 e 563) e, por fim, foi prolatada sentença, pelo Juiz Luciano Fernandes da Silva, assim rematada:

[...] com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, revogo a decisão de fls. 74/77 e julgo improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina em face do Estado de Santa Catarina e, em consequência, resolvo o mérito da demanda. (fl. 571)

Com isso, o autor manejou o recurso apelatório sob exame (fls. 273 a 585) pretendendo a reforma do decisum para que se proclame a procedência dos pedidos, tendo havido a dedução de contrarrazões (fls. 595 a 613).

A Procuradora de Justiça Sonia Maria Demeda Groisman Piardi opinou pelo provimento da postulação recursal (fls. 620 a 627).

É, no essencial, o relatório.

VOTO

Tem-se que, pela Portaria n. 2/GAB/DRP-Xanxerê/2014 (fl. 30), foi criada a sistemática de Central de Plantões, em razão da qual, a Delegacia Regional de Polícia Civil de Xanxerê e as Delegacias dos Municípios integrantes da sua circunscrição, passaram a ter funcionamento apenas durante o dia, no horário de expediente de segunda a sexta-feira, e, por conta disso, os procedimentos de flagrantes criminais passaram a ser encaminhados para a aludida Central, em Xanxerê, quando fora do horário de atendimento.

Na prática, a medida administrativa profligada suspendeu o plantão policial noturno nas cidades menores da Região, concentrando-o em Xanxerê.

O recorrente sustenta que tal medida evidencia omissão estatal no atendimento da Polícia Judiciária, dada a interrupção de serviço essencial, a positivar grave falha na prestação da segurança pública constitucionalmente assegurada, motivo pelo qual postula que a ela se ponha cabo mercê da ampliação do número de servidores, em ordem a permitir o funcionamento ininterrupto das Delegacias locais (fls. 573 a 585).

Ainda que a Portaria apostrofada signifique retrocesso no serviço prestado, sabidamente essencial, e de exclusiva competência do Estado, entendo que a sentença de improcedência do pedido deve remanescer incólume, por seus próprios fundamentos. In verbis:

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina propôs a presente ação civil Pública em face do Estado de Santa Catarina.

Em síntese, esclareceu que a Portaria n. 02/GAB/DRP - XANXERÊ/2014, editada pela Secretaria de Segurança Pública, retirou o regime de plantão da Polícia Civil desta Comarca, motivo pelo qual todas as ocorrências policiais ocorridas após as 18h seriam encaminhadas ao município de Xanxerê. Sustenta que o deslocamento dos poucos policiais militares para aquela localidade deixaria as cidades de Ponte Serrada, Vargeão e Passos Maia desguarnecidas e que existe apenas um automóvel para viagem até Xanxerê, sendo que a distância entre as localidades é de cerca 50 km. Ainda, relatou que o efetivo de policiais civis é baixo, razão pela qual pleiteia a nomeação de mais 7 Agentes e 1 Escrivão de Polícia nas Delegacias de Polícia de Ponte Serrada, Passos Maia e Vargeão.

Há, portanto, duas pretensões: a determinação para que o Estado de Santa Catarina retome o atendimento ininterrupto da Delegacia de Polícia de Ponte Serrada por 24h diárias e para que efetue a lotação de, pelo menos, 7 (sete) agentes e 1 (um) escrivão de polícia.

O Estado de Santa Catarina, por seu turno, defende que tais medidas estão no âmbito da discricionariedade do Administrador e que eventual deferimento da pretensão ensejaria violação à tripartição dos poderes. Outrossim, defendeu as medidas com base na eficiência e pela suposta desnecessidade da manutenção dos serviços da Polícia Civil por tempo integral nas referidas comarcas.

Inicialmente, é importante frisar que a Constituição da Republica Federativa do Brasil, logo em seu artigo , dispõe como Poderes independentes e harmônicos entre si o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Há uma clara divisão de atribuições entre os 3 (três) Poderes/Funções, consistentes nas funções típicas por eles exercidas. Tais funções, todavia, não são absolutas e exclusivas; cada um dos Poderes exerce, de forma atípica, funções de outros Poderes.

A título de exemplo, o Poder Judiciário também exerce a administração (interna), função essa típica do Executivo, bem como elabora legislação (regimento interno, por exemplo). A mesma questão repete-se nos demais âmbitos.

Outrossim, as funções complementam-se, entrelaçam-se.

E há uma interferência mútua entre os Poderes. A harmonia constitucionalmente exigida impõe aos Poderes constituídos o poder/dever de coibir abusos e interferir na atividade do outro Poder. É o que a doutrina denomina de "checks and balances".

As imposições normativas, especialmente de ordem constitucional, devem ser observadas e respeitadas pelos Poderes Constituídos. Necessário, todavia, verificar o grau de concretude de cada uma das disposições constitucionais, seu caráter impositivo ou meramente programático e dirigente, traçando apenas metas ao administrador.

A título de exemplo, o Judiciário pode (e deve) agir quando há, no caso concreto, uma vida efetivamente em risco, como nas questões ligadas ao fornecimento de medicamentos a pessoas hipossuficientes.

Tal atuação, contudo, deve se dar de forma excepcional, proporcionalmente e com cautela, afinal, não existe uma hierarquia entre as funções do Estado. O Poder Judiciário não é Poder Moderador.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, discricionariedade administrativa é: "a margem de liberdade que remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não se possa extrair objetivamente uma solução unívoca para a situação vertente". (Curso de direito administrativo. 16. Ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 831).

No caso em apreço, o órgão ministerial objetiva por fim à realização de plantões regionalizados pela Polícia Civil e impor ao Estado de Santa Catarina a obrigação de preencher o efetivo daquela instituição de segurança.

A medida relativa à alteração da forma do plantão foi estabelecida, justamente, em decorrência da deficiência do efetivo. Portanto, somente com a pretendida nomeação de mais policiais civis seria possível determinar, também, eventual alteração na forma de plantão, mantendo-se a delegacia local em funcionamento por período integral.

Não há como negar que a Segurança Pública é dever do Estado, conforme dispõe o artigo 144 da Constituição Federal; afinal, o indivíduo transferiu o jus puniendi ao Estado e cabe a ele o exercício de tal atividade.

A estruturação das instituições e a análise quanto ao efetivo dos órgãos policiais para o exercício da atividade, por outro lado, não é matéria a ser disciplinada pelo Poder Judiciário.

As polícias civil e militar são vinculadas ao Poder Executivo Estadual e incumbe a ele gerir e organizar as instituições. O foco de atuação do Poder Executivo em uma ou em outra área (p.e., foco maior na segurança pública e menor na educação) é questão em que o Poder Judiciário não pode adentrar, sob pena de clara ofensa à tripartição dos poderes.

Incumbe ao administrador eleito ditar os rumos de atuação da Administração Pública em determinadas áreas, dentro dos limites da discricionariedade explícita ou implícita pela Carta Magna.

Veja-se que, a depender do critério (tamanho do território, número de habitantes, de ocorrências, de crimes violentos), diferente poderia ser o efetivo. As deficiências das atividades estatais são muitas e se difundem pelas mais diversas áreas de atuação: saúde, segurança, educação.

Todavia, para cada uma dessas áreas existem limites de caráter orçamentário e estrutural, descabendo interferir no mérito das decisões da Administração Pública e adentrar na esfera de discricionariedade e conveniência do administrador.

Outrossim, o Grupo de Câmaras do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, aliás, com base no art. 947, § 4º, do CPC, firmou a tese n. 2, de caráter vinculante, e decidiu que:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DETERMINAÇÃO PARA QUE O ESTADO NOMEIE, EM 30 DIAS, UM ESCRIVÃO E UM AGENTE DE POLÍCIA PARA DELEGACIA DE POLÍCIA CIVIL DE MUNICÍPIO, APÓS O TÉRMINO DE CONCURSO PÚBLICO EM VIGÊNCIA. QUESTÃO DECIDIDA PELO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO EM PREVENÇÃO DE DIVERGÊNCIA. ART. 947, § 4º, DO CPC. PARA O FIM DO § 3º DO ART. 947 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, FICA ASSENTADA A TESE JURÍDICA 2: SEGURANÇA PÚBLICA. ORDEM JUDICIAL PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE AGENTE DE POLÍCIA CIVIL EM DETERMINADA DELEGACIA. DESCABIMENTO. "Sem prejuízo da possibilidade, sempre existente, de controle judicial dos atos da Administração Pública, não pode o Judiciário substituir-se ao Administrador para determinar, em afronta ao princípio da separação dos Poderes, onde devem ser providos cargos na área da segurança pública". RECLAMO CONHECIDO E PROVIDO. (TJSC, Agravo de Instrumento n. 0120157-37.2015.8.24.0000, de Garuva, rel. Des. Luiz Fernando Boller, j. 08-06-2016).

Tanto o local de atendimento dos plantões (centralizados ou regionalizados) quanto o número de policiais civis são questões que incumbem ao Poder Executivo, deliberar e, analisando os reflexos, reavaliar ou não acerca da conveniência da manutenção da medida e alteração do efetivo.

Tais decisões têm caráter político, administrativo e reflexos, sobretudo, econômicos, matérias estranhas à atuação judicial.

Desse modo, a improcedência da demanda é a medida que se impõe. (fls. 564 a 571 - destaquei)

Ao que se vê a matéria aqui tematizada já foi decidida com força vinculante vertical e horizontal (art. 947, § 3º, do CPC) pelo Grupo de Câmaras de Direito Público deste Tribunal, em sede de Incidente de Assunção de Competência (IAC), conforme exalçado na sentença recorrida.

Do acórdão correspondente extrata-se, para transcrição, o seguinte fragmento:

A estirpe do conflito consiste em dois fundamentos antagônicos.

De um lado, a iminente necessidade do Poder Executivo fornecer segurança pública aos cidadãos - cujo esfacelamento atinge não só o Município de Garuva, mas todo o Estado de Santa Catarina -, e, de outro, exsurge imprescindível contrapor que a determinação para lotação de servidores numa urbe, em detrimento de outra, poderia acarretar desequilíbrio entre as cidades, além de ser imprescindível sopesar o impacto financeiro que o erário público - cuja arrecadação já está notoriamente debilitada -, haveria de suportar com a imposição judicial para novas nomeações.

[...]

Todavia, quando se transborda a problemática para além da circunscrição de determinada urbe, os contornos da discussão passam a submeter-se a inúmeras outras variáveis inerentes à portentosa gestão da máquina pública. E avançando para uma macro perspectiva da situação apresentada, constata-se a existência de obstáculos de toda ordem para nomeação dos cargos.

[...]

Não se descura que o Judiciário não pode se furtar de examinar lesão ou ameaça a direito. Mas este mesmo baluarte constitucional, que evoca o cotidiano do cidadão, porque é ele quem realmente está sujeito à falta de segurança, não pode cerrar as portas para a própria autonomia do Governo Estadual. Por isso que, embora reconheça a imprescindibilidade do reforço organizacional nas Delegacias de Polícia, é necessário que se suspenda a ocupação de tais cargos, providência que leva em consideração a indispensabilidade de apurado e minucioso estudo sobre a realidade vivenciada em cada município, individualmente. Isto porque decisão alguma deve se dissociar de seu contexto, de seu momento, de sua sui generis especificidade.

[...]

A escolha nominal das cidades contempladas importaria consolidação de atividade tipicamente política, contrariando a concepção trazida pela Constituição Federal, onde se primou por adequada distinção de funções para cada órgão. A respeito, José dos Santos Carvalho Filho esclarece: [...] Compõe-se o Estado de Poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral e abstrato decorrente de sua soberania. Os poderes do Estado, como estruturas internas destinadas à execução de certas funções, foram concebidos por Montesquieu em sua clássica obra - D l'Esprit des Lois, Paris, 1748 - pregando o grande filósofo, com notável sensibilidade política para a época (século XVIII), que entre eles deveria haver necessário equilíbrio, de forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro. [...] A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional. [...] A Constituição Federal deixou registrado expressamente que os entes que compõem a federação brasileira são dotados de autonomia. Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. [...] (Manual de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2015. pgs. 2 e 7).

Há uma série de fatores que devem ser ponderados para se formar tão distinta solução, cujo mote, porém, não pode se distanciar da raiz legal estabelecida pelo art. 2º da Carta Magna, no sentido de que "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".

Neste diapasão, é visível que quando um dos eixos que compõem a hegemonia tríplice se perde em ostensiva omissão, torna-se plenamente viável a atuação do Judiciário, isso com o intuito de reascendê-lo ao seu devido protagonismo.

Do mesmo modo, em sentido oposto, ou seja, quando são verificados excessos do administrador - superando as raias da razoabilidade -, indubitável é a ponderada intervenção do órgão jurisdicional, na tentativa de corrigir desvios.

Tal retrato é a personificação do sistema checks and balances (freios e contrapesos), "que deve funcionar com a noção precisa dos limites de atuação controladora e de vigilância, para que um Poder não usurpe as funções do outro. [...] (Agravo de Instrumento n. 2007.032591-0, de Joinville, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 29.07.2008) [...]" (TJSC, Agravo de Instrumento n. 2012.025633-6, de Santa Rosa do Sul, rel. Des. Sérgio Roberto Baasch Luz, j. 15/04/2014).

Se a simples determinação para que o Poder Público cumpra seus compromissos legais já é causa patente que faz oscilar os lastros desta dinâmica de forças, dando causa para acalorados embates, que dirá uma arrebatada imposição judicial que vem a especificar qual urbe deverá ser favorecida com o novo contingente de servidores?

Assim, a sintaxe lançada pelo Desembargador Substituto Paulo Ricardo Bruschi, no sentido de que o problema se assemelha "ao conhecido brocardo de 'despir um santo para vestir o outro' [...]", é simples, entretanto elucidativa, porquanto constrita ao senso de realidade, além de revelar que essa dura tarefa quanto à lotação de novos servidores deve perpassar, necessariamente, pelo crivo do corpo técnico do Poder Executivo.

Daí a pertinência de se firmar um rumo para dissensão de tal celeuma, pois o cenário que se avizinha é o surgimento de inúmeros julgados versando sobre causa semelhante.

Diante disto, por tratar-se de relevante questão de direito, com grande repercussão social, é de ser dado provimento ao agravo interposto. Assim, para o fim do art. 947, § 3º, do Código de Processo Civil, fica assentada a Tese Jurídica 2:

SEGURANÇA PÚBLICA. ORDEM JUDICIAL PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE AGENTE DE POLÍCIA CIVIL EM DETERMINADA DELEGACIA. DESCABIMENTO.

Sem prejuízo da possibilidade, sempre existente, de controle judicial dos atos da Administração Pública, não pode o Judiciário substituir-se ao Administrador para determinar, em afronta ao princípio da separação dos Poderes, onde devem ser providos cargos na área da segurança pública.

[...] (Incidente de Assunção de Competência em Agravo de Instrumento n. 0120157-37.2015.8.24.0000, rel. Des. Luiz Fernando Boller, j. 8.6.2016 - destaquei).

No cotidiano jurisdicional, a partir da prolação do decisum acima em parte reproduzido, porque dotado de força vinculante (art. 947, § 3º, do CPC), não mais se dissentiu nesta Corte acerca de tal matéria, como dá conta, dentre muitos outros, o seguinte julgado:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA EM ORDEM A QUE O ESTADO DE SANTA CATARINA DESIGNE POLICIAIS MILITARES PARA GARANTIR QUE CADA TURNO DE SERVIÇO, NOS MUNICÍPIOS DE SÃO DOMINGOS, GALVÃO E CORONEL MARTINS, CONTE COM, PELO MENOS, 2 (DOIS) DELES. INVIABILIDADE. REVERÊNCIA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES DO ESTADO. MATÉRIA PACIFICADA NA AMBIÊNCIA DO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO DESTA CORTE. DECISÃO DESCONSTITUÍDA. RECURSO PROVIDO. [...] (Agravo de Instrumento n. 4013312-39.2017.8.24.0000, rel. Des. João Henrique Blasi, j. 30.1.2018).

A toda evidência a tese jurídica fixada por este Tribunal no multi citado IAC aplica-se ao caso sob análise, pois não apenas a imposição de designar mais policiais civis para a região em foco, como, também, a alteração da sistemática de plantões da Delegacia Regional, ambas as providências importariam em notório malferimento ao primado da separação dos Poderes do Estado.

E, como anotado na subementa do aludido IAC: "sem prejuízo da possibilidade, sempre existente, de controle judicial dos atos da Administração Pública, não pode o Judiciário substituir-se ao Administrador para determinar, em afronta ao princípio da separação dos Poderes, onde devem ser providos cargos na área da segurança pública".

Por essas razões voto pelo desprovimento do recurso.


Gabinete Desembargador João Henrique Blasi


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