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23 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de Santa Catarina TJ-SC - Apelação Cível : AC 00011123720078240059 São Carlos 0001112-37.2007.8.24.0059 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de Santa Catarina
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Inteiro Teor

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Apelação Cível n. 0001112-37.2007.8.24.0059

Relator: Desembargador Jorge Luiz de Borba

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFICIAL TITULAR DO REGISTRO DE IMÓVEIS DESIGNADA DO REGISTRO CIVIL E TABELIONATO DE NOTAS DA COMARCA DE SÃO CARLOS. FALSA INSERÇÃO DE DADOS RELATIVOS AO RECOLHIMENTO DO ITBI E UTILIZAÇÃO DA MESMA GUIA PARA LAVRATURA DE MAIS DE UMA ESCRITURA. DIVERGÊNCIAS RELATIVAS AO PERÍODO DE OUTUBRO DE 1995 A DEZEMBRO DE 2005. AUDITORIA INTERNA REALIZADA PELO MUNICÍPIO SEGUIDA DE INSPEÇÃO CORREICIONAL. TESE DE RETALIAÇÃO E PERSEGUIÇÃO POLÍTICA FRAGILIZADA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO COM ATIVIDADE VINCULADA À ESTRITA LEGALIDADE. MERA IRREGULARIDADE RECHAÇADA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR QUE TRAMITOU PERANTE O CONSELHO DA MAGISTRATURA E RESULTOU NA PERDA DA DELEGAÇÃO. PROVA ORAL IMPORTADA DAS AÇÕES PENAIS PARALELAS. CONJUNTO PROBATÓRIO SUFICIENTE DA CONDUTA DOLOSA QUE CARACTERIZA O ATO ÍMPROBO. DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. FUNDAMENTOS DA SENTENÇA PRESERVADOS. PENALIDADES APLICADAS NOS MOLDES DO ART. 12 DA LIA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0001112-37.2007.8.24.0059, da comarca de São Carlos (Vara Única), em que é Apelante Maria de Lourdes Meyer e Apelado Ministério Público do Estado de Santa Catarina:

A Primeira Câmara de Direito Público decidiu, por unanimidade, conhecer do apelo e negar-lhe provimento. Custas legais.

Presidiu o julgamento, realizado nesta data, o Exmo. Sr. Des. Luiz Fernando Boller, com voto, e dele participou o Exmo. Sr. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva.

Florianópolis, 17 de setembro de 2019

Jorge Luiz de Borba

RELATOR


RELATÓRIO

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina deflagrou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra Maria de Lourdes Meyer. Narrou na inicial que, no ano de 2006, o Município de São Carlos, em comparativo de todas as escrituras de registro de imóveis lavradas entre outubro de 1995 e dezembro de 2005 e o cadastro imobiliário mantido pela municipalidade, considerando que os formulários do tributo municipal sobre a transmissão de bens imóveis (ITBI) não apresentavam números sequenciais, apurou divergências em relação a propriedade de 341 (trezentos e quarenta e um) imóveis, evidenciando que os valores relativos a tais operações deixaram de ingressar nos cofres públicos.

Apontou que a demandada detinha, à época, a titularidade do Registro de Imóveis, Registro Civil das Pessoas Naturais e do Ofício de Títulos e Documentos de São Carlos, e tinha por atribuição, dentre outras, a lavratura de escrituras públicas em transferências dominiais. Destacou que, no exercício das funções a requerida utilizou, por mais de uma vez, a mesma guia de recolhimento tributário, e que, em mais de cem casos, conforme referido no Ofício Circular n. 176/2006, a escritura pública trazia menção ao pagamento do tributo sem referência ao número da guia de recolhimento, indicando que tal fato afronta norma de regência da atividade desempenhada. Explicou que a requerida, ao lavrar as escrituras, declarava o recolhimento de tributos sem o ingresso da receita aos cofres públicos, dando-se o recolhimento em data posterior ao registro imobiliário.

Sustentou que a requerida desatendeu normas e princípios da Administração Pública, causando prejuízo ao erário, pois, aproveitando-se das facilidades proporcionadas pelo exercício das atividades notariais, cobrava diretamente dos interessados, quando da lavratura das escrituras de transmissão de bens imóveis, os valores relativos ao ITBI, sem repassar tais quantias ao Município.

Pugnou, assim, a procedência do pedido para condenar a requerida nas sanções do art. 12, ante a prática das condutas descritas nos arts. 10, caput e inciso I, e 11, caput e incisos I e II, todos da Lei 8.429/1992 (fls. 46-59).

Notificada (fl. 2.232), a ré juntou resposta escrita (fls. 2.250-2.257), e afirmou que: não há demonstração precisa do prejuízo ao erário nos procedimentos administrativos; a auditoria realizada pela municipalidade é tendenciosa, pois presidida por desafeto da requerida; e não se registraram irregularidades no período de janeiro a outubro de 2004. Requereu a rejeição do pleito e juntou documentos.

Recebida a inicial (fl. 2.270), a ré foi citada e apresentou contestação. Na peça defensiva, levantou em preliminar a falta de citação do Município de São Carlos para integrar a lide na condição de litisconsorte. No mérito, repetiu os argumentos lançados na defesa prévia, sustentou a fragilidade da prova que acompanha a inicial e requereu a realização de perícia (fls. 2.298-2.306).

O Ministério Público a quo se manifestou (fls. 2.311-2.314).

O feito foi saneado, oportunidade em que se indeferiu o pedido de justiça gratuita, afastou-se a preliminar e se autorizou a produção das provas documental, testemunhal e pericial, nomeando-se perito para atuar no feito (fls. 2.316-2.317).

A requerida interpôs agravo de instrumento que foi parcialmente provido para permitir a juntada de documentos comprobatórios da hipossuficiência (fl. 2.903).

O laudo pericial aportou às fls. 2.470-2.587. As partes se manifestaram (fls. 2.606-2.609 e fl. 2.613).

Determinou-se a intimação do perito para apresentação de laudo complementar (fl. 2.620), anexado às fls. 2.625-2.628.

O representante do Ministério Público a quo postulou o aproveitamento da prova testemunhal colhida nas ações penais n. 059.11.000382-4, n. 059.09.001954-5 e n. 059.11.001028-9, que versam sobre os fatos examinados nestes autos (fl. 2.757).

A requerida opinou sobre o laudo complementar (fls. 2.764-2.767).

Juntaram-se aos autos as mídias com os depoimentos colhidos nas ações penais indicadas pelo Ministério Público (fls. 2.785-2.786).

Houve alegações finais das partes (fls. 2.793-2.803 e fls. 2.808-2.818).

Sobreveio a sentença, cuja parte dispositiva se transcreve:

Diante do exposto, resolvendo o mérito, consoante art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado pelo Ministério Público para o fim de CONDENAR a requerida Maria de Lourdes Meyer, ao cumprimento das seguintes sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei 8.429/92:

a) ressarcimento integral do prejuízo causado aos cofres públicos, no valor de R$ 256,880,92 (duzentos e cinquenta e seis mil, oitocentos e oitenta reais e noventa e dois centavos), devidamente atualizado pelo INPC e acrescido de juros de 1% ao mês desde a última atualização (30.10.2014).

b) pagamento de multa civil equivalente a duas vezes o valor do dano causado ao erário, valor sobre o qual deve incidir correção monetária pelo INPC a contar desta decisão.

c) suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos;

d) proibição de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária pelo prazo de 5 (cinco) anos;

Condeno a requerida ainda ao pagamento das custas e despesas processuais, cuja exigibilidade fica suspensa, em conformidade com o art. 12 da Lei 1.060/50.

Honorários de sucumbência incabíveis à espécie (Apelação Cível n. 2008.078585-8, de Lauro Müller Relator: Des. José Volpato de Souza; Apelação Cível n. 2002.002794-4, de Urubici Relator: Des. Vanderlei Romer).

Oficie-se ao Conselho Nacional de Justiça para fins de anotação no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Atos de Improbidade Administrativa, com cópia da presente (fl. 2.849).

A ré interpôs apelação. Informou que foi afastada da titularidade do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de São Carlos pela Corregedoria-Geral de Justiça, em razão de representação formulada pelo Prefeito Municipal de São Carlos, ante suposta irregularidade no recolhimento de ITBI, conforme o Processo Administrativo instaurado pela Portaria n. 013/2007. Explicou que a referida Portaria, com base nos art. 35 e 36, § 2º, da Lei n. 8.935/1994, restringiu os rendimentos percebidos pela recorrente na época em 50% (cinquenta por cento) da renda líquida da serventia, e que o Ministério Público, na Medida Cautelar Inominada n. 059.07.001024-0, requereu a indisponibilidade dos bens da apelante, sendo que o gravame recaiu sobre a renda que percebia. Por isso, pretende o deferimento da justiça gratuita. No mérito, aduziu que a auditoria interna realizada pelo Município ignorou formalidades legais inerentes às perícias contábeis, afirmando que foi imprecisa e tendenciosa, pois presidida por pessoa desafeta. Mencionou que a utilização repetida de número de guia de ITBI e a sua omissão em algumas escrituras são meras irregularidades formais, e que a alegada apropriação de valores depende de prova robusta. Sustentou que não há demonstração de quanto o erário foi prejudicado. Ressalta que os comprovantes de pagamento do imposto municipal foram entregues ao novo Tabelião da comarca, conforme consta da ata de inspeção. Mencionou que a prova pericial não foi apreciada pelo Juízo a quo, o qual se baseou em provas colhidas de outros processos. Alegou que a perícia foi realizada sem o assistente nomeado pela apelante, a qual é ineficaz. Pugnou a improcedência do pedido ou o afastamento das penas de ressarcimento ao erário e pagamento da multa (fls. 2.909-2.923).

As contrarrazões (fls. 2.957-2.960) vieram seguidas do parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, em que a Exma. Sr.ª Dr.ª Hercília Regina Lemke opinou pela manutenção do decidido (fls. 2.978-2.984).

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, passa-se ao exame das razões de recurso.

Quanto ao pedido de justiça gratuita, indeferido na origem (fl. 2.353), vê-se que a apelante interpôs agravo de instrumento que foi parcialmente provido, em 19-11-2008, para permitir a juntada de prova da hipossuficiência (fls. 2.900-2.903). Passados mais de dez anos da decisão, não se tem notícia da atual situação financeira da insurgente, que deixou de anexar documentos nesse sentido. Logo, rejeita-se a pretensão.

Destaca-se que não há impedimento de que seja formulado novo pleito, a ser apreciado no juízo originário, após a devida e atualizada comprovação.

A Lei n. 8.429/1992 qualifica os atos de improbidade administrativa em três modalidades: os que importam enriquecimento ilícito, os que acarretam prejuízo ao erário e os que atentam contra os princípios da Administração Pública, in verbis:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

[...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

[...].

A ação civil pública teve os pedidos julgados procedentes em relação às práticas que supostamente acarretaram dano ao erário (art. 10, I) e violação aos princípios que norteiam a Administração (art. 11, I e II).

Extrai-se dos autos que a insurgente era responsável pelo Tabelionato e o Cartório de Registro de Imóveis de São Carlos, e que lavrou inúmeras escrituras públicas utilizando a mesma guia de recolhimento tributário e outras vezes omitindo o número de referência das citadas guias, deixando de repassar os valores, a título de pagamentos do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis por ato inter vivos (ITBI), ao Município de São Carlos, o qual é o legítimo destinatário das referidas quantias.

A prova da atuação da agente está consubstanciada no processo administrativo que resultou na perda da delegação da apelante, cuja legalidade foi confirmada pelo Tribunal Pleno nesta Corte de Justiça (fls. 2.937-2.951), bem como nos depoimentos importados dos autos da ação penal n. 059.11.000392-4 (fls. 2.785-2.786), os quais dão conta de que valores relacionados à transação imobiliária eram pagos diretamente à insurgente, no Cartório, que nitidamente se aproveitava da confiança depositada pela comunidade diante do cargo por ela exercido para cobrar os valores sem efetivar o recolhimento do importe relativo aos tributos incidentes ao Município de São Carlos, forjando números de guias ou omitindo o número junto à escritura pública.

Pertinente ao laudo pericial refutado, nota-se que a apelante, intimada, manifestou-se, por meio de seu assistente técnico, indicando os prováveis defeitos que entendia existentes no exame (fls. 2.606-2.611). A magistrada de primeiro grau não acatou o pleito de realização de nova prova técnica, porém determinou que o perito juntasse laudo complementar com resposta aos questionamentos formulados (fl. 2.620), o que restou cumprido (fls. 2.625-2.754). Assim, a ampla defesa foi plenamente respeitada.

Não contente, a apelante repetiu o pedido de nova perícia com amparo nos mesmos argumentos anteriores (fls. 2.764-2.766) que foi recusada sob o fundamento de que "As alegações de defeito na perícia realizada nos autos já foram rechaçadas por este juízo à fls. 1.814, decisão que não foi atacada a tempo e modo por qualquer das partes, logo preclusa" (fl. 2.770).

Não obstante a recorrente aduza que a perícia é ineficaz, a autoridade judiciária singular não tomou tal prova como determinante para julgar procedente o pedido exordial.

Cita-se a conclusão exposta pelo perito:

Apesar das dificuldades encontradas para a realização do trabalho, devido a falta de alguns livros obrigatórios, o trabalho em geral não foi prejudicado, o que pode ser verificado com o confronto das escrituras públicas x pagamento guias de ITBI, no período questionado, onde as divergências se confirmaram. Para chegar ao resultado apurado, foram lançadas as escrituras públicas, nas quais consta o número da guia de ITBI, e o valor a ser pago, e posteriormente foram lançadas as guias de pagamento do ITBI, correspondente a escritura, e cujos documentos (cópias escrituras públicas, DAM, ITBIs) fazem parte do processo. Portanto as ITBIs questionadas não terão registros contábeis nos livros obrigatórios, pois os mesmos não foram recebidos pela Prefeitura Municipal de São Carlos (fl. 2.627; grifou-se).

Ve-se que o trabalho técnico apenas complementou a fundamentação exposta na decisão recorrida, a qual traçou um paralelo entre todos os procedimentos que tramitaram em torno dos fatos e que conjuntamente confirmaram o modus operandi da titular do Cartório.

Inicialmente, o Município de São Carlos instaurou auditoria interna que culminou em inspeção correicional pela Corregedoria-Geral da Justiça. Por consequência, instalou-se processo administrativo disciplinar (n. 2007.900047-3), por intermédio da Portaria n. 13/2007, o qual foi julgado procedente por unanimidade pelo Conselho da Magistratura, que aplicou à recorrente a pena de perda da delegação. Inclusive, no decidido, afastou-se a tese de retaliação e perseguição política, repetida nesta esfera.

Aliás, também não há se falar em meras irregularidades formais, quando se trata de prestação de serviço público com atividade vinculada à estrita legalidade. E pouco importa que nada tenha sido constatado entre janeiro e outubro de 2004, se ao longo dos anos anteriores deixou a ré de praticar atos de ofício, o que não foi por ela negado.

Transcreve-se a ementa da decisão administrativa final (fls. 2.278-2.289):

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PORTARIA Nº 0013/2007. IMPUTAÇÃO DO COMETIMENTO DE INFRAÇÕES DISCIPLINARES. PERPETRADAS PELA OFICIAL TITULAR DO REGISTRO DE IMÓVEIS E DESIGNADA DO REGISTRO CIVIL DAS PESSOAS NATURAIS, DAS PESSOAS JURÍDICAS, TÍTULOS, E DOCUMENTOS, E TAMBÉM FRENTE AO TABELIONATO DE NOTAS DA COMARCA DE SÃO CARLOS. EXEGESE DO ART. 31, I, II E V DA LEI Nº 8.935/94 (LEI DOS NOTÁRIOS E DOS REGISTRADORES). ALEGAÇÃO PRELIMINAR DE NECESSIDADE DE JUNTADA DE RELATÓRIO DA AUDITORIA INTERNA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA-FRJ. INTUITO DE COMPROVAR A AUSÊNCIA DE MATERIALIDADE DE ALGUMAS CONDUTAS. IMPERTINÊNCIA DA PROVA REQUERIDA, RELATIVAMENTE ÀS ACUSAÇÕES FORMULADAS. SITUAÇÃO COMPROVADAMENTE REGULAR PERANTE O FRJ- ACUSAÇÕES QUE SE PAUTAM NA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO RECOLHIMENTO DO ITBI (IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS). PRELIMINAR REJEITADA. AUTOS Nº CGJ-E 0557/2006 E 0120/2007. INSPEÇÕES CORREICIONAIS NO OFÍCIO DO REGISTRO DE IMÓVEIS E REGISTRO CIVIL. APONTAMENTO DE PRÁTICAS IRREGULARES EM AMBOS OS OFÍCIOS - RETIFICAÇÃO DAS FALHAS E APRESENTAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS EM TEMPO HÁBIL. CONDUTA QUE.NÃO ELIDE A OCORRÊNCIA DE INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO COM ATIVIDADE VINCULADA À ESTRITA LEGALIDADE. AUTOS Nº CGJ-E 0454/2006 E 0564/2006 - PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS.FORMULADO PELO PREFEITO MUNICIPAL E INSPEÇÃO CORREICIONAL NO TABELIONATO DE NOTAS. DENÚNCIA RELATIVA AO NÃO RECOLHIMENTO.DO ITBI POR OCASIÃO DA LAVRATURA DE ESCRITURAS PÚBLICAS.RELATIVAS À ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS. PRÁTICA PERPETRADA À ÉPOCA EM QUE A ACUSADA EXERCIA DESIGNAÇÃO PARA O OFÍCIO DE NOTAS. POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DE REPRIMENDA, AINDA QUE CESSADO O EXERCÍCIO PRECÁRIO DA FUNÇÃO. RESPONSABILIDADE DECORRENTE DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA ATRIBUÍDA PELO ESTADO À PESSOA DA ACUSADA. COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL, PELO ÓRGÃO DENUNCIANTE, DA EXISTÊNCIA DE DÉBITOS. MONTANTE A SER APURADO NA VIA JUDICIAL. AUSÊNCIA DOS COMPROVANTES DE RECOLHIMENTO. OMISSÃO QUANTO AO DEVER FISCALIZATÓRIO. TESES DE RETALIAÇÃO E PERSEGUIÇÃO POLÍTICA FRAGILIZADAS. CONFISSÃO ACERCA DA PRÁTICA DE RE-UTILIZAÇÃO DE GUIAS DE RECOLHIMENTO DO ITBI PARA A LAVRATURA DE MAIS DE UMA ESCRITURA. PRÁTICA ATENTATÓRIA À FÉ PÚBLICA E ÀS INSTITUIÇÕES NOTARIAIS E DE REGISTRO. FALSIDADE IDEOLÓGICA. CONDUTA ABSOLUTAMENTE DISSOCIADA DAQUELA EXIGÍVEL DO DELEGADO DO SERVIÇO PÚBLICO. PROCEDIMENTO IMPRÓPRIO AO EXERCÍCIO DA PRERROGATIVA DA FÉ PÚBLICA. PROCEDÊNCIA DA PORTARIA. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 32, IV E 35, II, DA LEI Nº 8.935/94. IMPOSIÇÃO DA PENA DE PERDA DA DELEGAÇÃO.

[...].

É perfeitamente possível a imposição de penalidade à pessoa cuja designação precária para determinado serviço tenha cessado, se ela permanece no exercício de função notarial e de registro em outra serventia. Isso porque a responsabilidade pelos atos, ainda que praticados em designação de caráter precário, é pessoal do responsável, a quem o Estado delegou a função pública. A tese do exaurimento da responsabilidade pela cessação da designação é inconcebível. Eleva-se como preceito fundamental a relação de confiança entabulada entre o Estado e o delegatário de função de tamanho relevo, a bem da proteção do interesse público e da segurança jurídica. Malgrado não se atribua ao notário e ao registrador o dever de recolhimento dos impostos incidentes sob os atos, uma vez assumindo a função como forma de auxiliar o interessado na prática do ato, exsurge indeclinável o dever de fiscalização e a vedação de lavratura de escritura pública sem a prévia comprovação do recolhimento do FRJ e do ITBI. Não se admitir que o delegatário, no exercício de sua função, causa prejuízo aos cofres públicos ou, por conduta omissiva, permita ato lesivo de terceiros, consoante a exegese dos arts. 897 do CNCGJ e 30, XI, da Lei nº 8.935/94. A prática reiterada de utilização de uma mesma guia de recolhimento de imposto (ITBI) para a lavratura de mais de uma escritura pública constitui conduta de extrema gravidade, atentando contra a prerrogativa da fé pública, e denunciando um proceder indigno da magnitude de sua função delegada.

Os argumentos de defesa suscitados no apelo foram igualmente refutados na esfera administrativa, nos seguintes termos, que se abraçam:

[...].

2) Dos autos nº CGJ 0454/2006 e 0564/2006 Esses autos (nº CGJ-E 0454/2006 tiveram início por denúncia formulada pelo prefeito do Município de São Carlos, encaminhada ao Juiz Diretor do Foro da comarca, relativamente ao não-recolhimento de valores devidos a título de ITBI, decorrentes de diversos atos de transmissão onerosa de bens imóveis lavrados pela acusada à frente do Tabelionato de Notas daquela comarca. Além disso, denunciou a utilização das mesmas guias de pagamento para a lavratura de mais de uma escritura, bem como a prática ilegal de não mencionar no ato os caracteres da guia, apontando irregularidades em 341 transações.

Em razão dessas acusações, foi determinada a realização de inspeção correicional no Tabelionato de Notas e Ofício de Protesto de Títulos (autos nº CGJ-E 0564/2006), para se averiguar as eventuais irregularidades noticiadas, bem como nos Ofícios do Registro de Imóveis e Registro Civil, pelos quais a acusada vinha respondendo até o ato de seu afastamento.

Por ocasião da inspeção no cartório de Notas, foi entregue à equipe correicional vasta gama de escrituras e documentos internos do setor fiscal do Município, promovendo-se a investigação dos atos praticados pela indiciada no período em que esteve à frente daquela serventia, tendo-se chegado às seguintes conclusões, 'em tese': a) 'utilização, por duas vezes, da mesma guia de recolhimento em Escrituras de compra e Venda distintas; b) declaração, no corpo das Escrituras, da existência de recolhimento de numerário relativo ao ITBI sem a devida apresentação ou constatação nos arquivos da municipalidade da efetiva quitação; e c) recolhimento do ITBI após a lavratura e registro de Escrituras Públicas de Compra e Venda' (fl. 07).

Com efeito, desse rol de informações é que emerge o conjunto probatório que amparou as principais acusações constantes da Portaria instauradora do processo administrativo disciplinar.

[...] eleva-se como preceito fundamental a relação de confiança entabulada entre o Estado e o delegatário de função de tamanho relevo, a bem da proteção do interesse público e da segurança jurídica, princípios que devem nortear a conduta daquele que exerce função pública de tamanha magnitude.

[...]

Uma vez comprovada a quebra desse dever de observância dos princípios norteadores das funções notariais e de registro, das incumbências mais relevantes ao serviço, existe um rompimento da relação de confiança do Estado para com o delegatário e, caracterizadas as infrações disciplinares, é inafastável o dever do Estado de promover o competente processo administrativo para imposição de reprimenda funcional.

[...] a defesa se pauta na imprestabilidade dos relatórios da municipalidade como instrumento hábil a demonstrar, de forma segura, que pelos atos relacionados não fora recolhido o imposto municipal devido. Sustenta, nessa mesma linha, que o relatório contém imprecisões, elencando escrituras em que não há incidência do ITBI, como em um ato de doação, e outras em que o imóvel transacionado se localiza em município diverso, não sendo o município de São Carlos o responsável pela cobrança.

Conclui asseverando que o valor estimado da dívida é muito inferior àquele apontado pelo denunciante.

Nesse ponto, é imperioso destacar que a argumentação empreendida pela defesa se desenvolve no intuito de destituir de força probante o relatório formalizado pela municipalidade, que aponta cerca de 340 escrituras que teriam sido lavradas sem o recolhimento do ITBI incidente. Pauta-se a acusada, portanto, no raciocínio de que, por haver escrituras sobre as quais não incidiria o mencionado imposto, e que são listadas no relatório, a dívida seria muito menor do que a estimada pelo Município.

Conforme se verá adiante, o ponto nodal da infração administrativa não envolve o montante devido aos cofres públicos, mas sim, a formalização de atos sem o prévio recolhimento do imposto ou a utilização de uma mesma guia de quitação do tributo para mais de uma escritura. O quantum devido é questão tributária que deve ser discutida em âmbito próprio. A esfera administrativa limita-se à investigação acerca da conduta propriamente dita, sob o aspecto de sua licitude e regularidade, de modo que a graduação da pena se relaciona, com maior razão, à gravidade da prática do que ao prejuízo causado ao Município.

Além disso, aventa a acusada que a fraude aos cofres públicos pode ter se dado em razão da absoluta fragilidade nos controles de pagamento, porquanto o próprio prefeito fala que 'aparentemente' alguns recolhimentos não foram realizados, salientando a possibilidade, contudo, de ter havido equívoco, e sugere a possibilidade de os próprios funcionários municipais terem causado o 'desvio' de valores. Menciona, ato contínuo, uma série de justificativas para desacreditar a denúncia formulada pelo prefeito, dentre elas desavenças pessoais decorrentes de sua atuação rigorosa no Registro de Imóveis, obstando o registro de loteamentos clandestinos em que o chefe do Executivo Municipal ou seus correligionários teriam interesse, bem como invocando discórdias havidas com a pessoa responsável pela elaboração do relatório municipal dos débitos, a Sra. Schirley Suzane Stahl Leonhard. Informa, ainda, que contra o prefeito e sua esposa foi movido processo judicial pela utilização de notas fiscais fraudulentas emitidas em nome do Município para a satisfação de gastos pessoais.

Por outro lado, a acusada não refuta a acusação de que uma mesma guia de pagamento de ITBI tenha sido utilizada para a lavratura de mais de uma escritura. Justifica, não obstante, a imputação da irregularidade da não-inserção dos dados de autenticação das guias no corpo de diversos atos pelo próprio procedimento adotado para a quitação das guias. Aduz, nesse particular, que os pagamentos eram, em grande maioria, realizados no balcão da própria Prefeitura Municipal, sendo os valores recebidos por um funcionário, que 'dava a quitação' mediante a aposição de um carimbo e de sua rubrica, ou seja, não existia um código de autentificação, procedimento típico do recolhimento bancário.

Diante de tantos argumentos e evasivas apresentadas, é imperioso destacar que o interesse público deve sempre ser elevado a patamar superior a eventuais desavenças pessoais, conflitos de ordem política, e possíveis intrigas envolvendo as pessoas responsáveis pelo desempenho de serviço público, seja como delegatária de função registral ou como agente político vinculado ao Executivo municipal.

Em que pese todo o esforço argumentativo empreendido pela acusada no sentido de insinuar que esteja sendo vítima de retaliação por rejeitar registro de loteamento irregular de correligionários do denunciante, ou por inimizade com outra pessoa responsável pelo levantamento da dívida causada ao erário municipal, o conjunto probatório se mostra robusto e harmônico, evidenciando as infrações denunciadas.

Se por um lado os relatórios apresentados pela municipalidade não podem se constituir em prova robusta acerca do inadimplemento do ITBI relativo a diversas escrituras, melhor prova não produziu a acusada. É preciso deixar registrado que, instada a apresentar as guias que comprovariam o regular recolhimento, esses documentos não foram encontrados no interior da serventia. Ou seja, ainda que o balancete elaborado pelo setor fiscal do município contenha uma ou outra escritura em que não ocorrera o fato gerador do débito, certo é que em inúmeras delas a acusação se mostrou irrefutável, não havendo qualquer início de prova em sentido contrário.

E, nesse ponto, há que se assentar que, se a acusada pressupõe o emprego de má-fé por parte do prefeito na formulação da denúncia, nada trouxe aos autos para provar a sua inocência. Sendo pessoa dotada de fé-pública, tinha por obrigação apresentar os documentos comprobatórios dos impostos recolhidos, documentos esses que devem permanecer no cartório e a disposição do poder público (Prefeitura, Tribunal de Justiça, etc.

Forma-se, destarte, um conjunto probatório harmônico a apontar o não cumprimento da obrigação fiscalizatória, que é imposta por lei ao tabelião, que é de lavrar atos sobre os quais recaia hipótese de incidência tributária, uma vez inexistentes as guias e documentados pela municipalidade, especificamente, os atos em relação aos quais remanesce o débito.

De outra banda, a questão da utilização de uma mesma guia de recolhimento de ITBI para a lavratura de mais de uma escritura é fato confessado pela acusada, e cabalmente comprovado por meio das escrituras acostadas aos autos.

Pelo relatório de fls. 068/075, cuja higidez se eleva com a análise dos documentos de fls. 082/083, 112/113, 115/116, 134/135, 151/152, 166/167175/176, 199/200, todos escrituras públicas em que se verifica a utilização repetida de uma mesma guia, percebe-se que a conduta da acusada não se constituiu prática isolada, mas procedimento reiterado, confesso, injustificado, e de extrema gravidade.

Além de lesar os cofres públicos, assim agindo, a indiciada comete crime de falsidade ideológica, lançando, na segunda escritura em que a guia fora utilizada, declaração falsa acerca da quitação do imposto incidente, ferindo os mais basilares princípios que devem nortear a sua atuação na condição de delegatária de serviço público dotado de tamanha relevância jurídica, atentando contra a fé pública.

Não se pode olvidar dos princípios basilares que norteiam a atividade notarial e registral, insculpidos no art. 1º da Lei dos Notários e dos Registradores e 519 do CNCGJ, respectivamente:

'Serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos'.

'Os notários e registradores são dotados de fé pública, razão pela qual devem pautar-se pela correção em seu exercício profissional, a fim de garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos em que intervêm'.

[...].

Nesse pensar, a fé pública emerge como imprescindível suporte de toda a atividade notarial que, tendo por supedâneo a confiança nas declarações do tabelião, confere aos atos jurídicos os indeclináveis requisitos de certeza, segurança e eficácia. As instituições notariais e de registro estão arraigadas, portanto, na 'crença de verdade evidenciada em tudo aquilo que se acha inscrito' pelo delegado do registro, 'uma vez que incorpora um conjunto de normas extremamente rígidas, que tem por finalidade proteger a confiança criada' (Tabelionato de Notas e o notário perfeito. Campinas: Copola, 1998).

Em cotejo a tais circunstâncias, consideradas as provas contidas nos autos, relativamente ao descumprimento das normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente em alguns casos verificados em inspeção correicional, à dispensa de documentos exigidos por lei para a prática de atos de registro de loteamentos e incorporações, à inserção de falsas declarações acerca do recolhimento do ITBI, assim como a utilização de uma mesma guia de quitação do imposto para a prática de mais de um ato notarial, dentre outras irregularidades de menor relevo, emerge a conclusão de que a Sra. Maria de Lourdes não apresente um proceder condigno ao exercício de uma função pública de tamanha magnitude, na qual a ética, a correção e a probidade devem constituir um imperativo de atuação.

Restam caracterizadas, pois, à saciedade, as infrações delineadas na Portaria, especificamente no que pertine à 'inobservância das prescrições legais ou normativas', à 'conduta atentatória às instituições notariais e de registro' e ao 'descumprimento dos deveres descritos no art. 30', tipificando as infrações listadas no art. 31, I, II e V (Lei nº 8.935/94) ensejando, pois, a aplicação da penalidade máxima, consistente na perda da delegação.

A violação das prescrições legais e normativas decorre do descumprimento das regras estabelecidas, sobretudo, pelo Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça, mostrando-se a prática dos atos no Registro de Imóveis, de um modo geral, dissociada dos padrões legais, ora deixando de exigir documentação necessária, ora promovendo utilização ineficiente do livro de protocolo.

As condutas perpetradas pela acusada, especificamente no que pertine à falsa inserção de dados relativos ao recolhimento do ITBI, utilizando por duas vezes a mesma guia para a lavratura de mais de uma escritura, atentam contra instituições notariais e de registro, porquanto 'atentatório se relaciona com o verbo atentar e o substantivo atentado, os quais se referem a ações que, por sua gravidade, envolvem atos contra normas legais e preceitos éticos, juridicizados por lei' (Walter Ceneviva, Lei dos Notários e Registradores Comentada, São Paulo: Saraiva, 2006, p. 220).

E, por fim, dos deveres descritos no art. 30 da Lei n. 8.935/94, a acusada descumpriu, indiscutivelmente, aqueles constantes dos incisos XI e XIV (fiscalizar o recolhimento dos impostos incidentes sobre o ato que deve praticar e observância das normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente).

Em face de tais ponderações, comprovadas as gravíssimas irregularidades perpetradas pela representada em seu exercício profissional, é de ser julgada procedente a Portaria, para impor a pena de perda da delegação, nos moldes dos arts. 32, IV e 35, II, da Lei nº 8.835/94. [...]"(destacou-se).

Simultaneamente, Maria de Lourdes Meyer foi condenada nas três demandas penais propostas pelo Ministério Público pela prática dos crimes de peculato e de falsidade ideológica, por conta dos fatos ora examinados (ações n. n. 059.09.001954-5, n. 059.11.000392-4 e n. 059.11.001028-9), cuja prova testemunhal serviu de alicerce à decisão na presente demanda.

Sobre prova emprestada, cita-se:

É possível a utilização de prova emprestada se, originalmente válida, não houver prejuízo ao contraditório e à ampla defesa da parte a quem é imputada conduta ilícita. Aliás, o direito deve ser visto como um sistema. Não existe sentido em revelar um fato em determinado processo e confinar as provas lá - mesmo que seja o caso de interceptação telefônica, de conhecida restrição constitucional -, como se o fenômeno jurídico fosse departamentalizado. Prova nascida e legitimada em âmbito penal, respeitado o direito de defesa, pode migrar para a esfera cível. Compreensão reiterada dos Tribunais. [...] (TJSC, Apelação Cível n. 0004444-76.2010.8.24.0036, de Jaraguá do Sul, rel. Des. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 29-11-2018).

Na ação penal n. 059.09.001954-5, esta Corte de Justiça, em grau de recurso, reconheceu a prescrição em relação a todos os crimes de falsidade ideológica e a três dos crimes de peculato (que foi praticado por quatro vezes). A condenação foi mantida quanto ao peculato restante, reconhecendo-se que a requerida apropriou-se de valores destinados ao pagamento do ITBI (fls. 300-311 da ação penal). O recurso especial interposto não foi admitido (fls. 354-355 da ação penal), assim como foi negado provimento ao agravo movido ao recurso especial (fls. 407-411 da ação penal). A condenação transitou em julgado em 8-9-2014 (fl. 413 v. da ação penal).

Nos autos da ação penal n. 059.11.000392-4, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina, em grau de recurso, reconheceu a prescrição em relação a todos os crimes de falsidade ideológica e a 36 (trinta e seis) dos crimes de peculato (que foi praticado por 43 vezes), e manteve a condenação pelos peculatos restantes, reconhecendo que a requerida se apropriou de valores destinados ao pagamento do ITBI (fls. 454-465 da ação penal). O recurso especial interposto pela requerida não foi admitido (fls. 506-507 da ação penal), assim como foi negado seguimento ao agravo manejado ao recurso especial (fls. 564-566 da ação penal). A condenação transitou em julgado no dia 24-2-2015 (fl. 569 v. da ação penal).

Já na ação penal n. 059.11.001028-9, a requerida foi condenada pela prática do crime de peculato por onze vezes, entretanto, logo após o trânsito em julgado, foi reconhecida a prescrição da pretensão punitiva na modalidade retroativa.

O diagnóstico feito em âmbito criminal, onde as testemunhas ouvidas confirmaram a atuação da acionada, aliado a tudo o que surgiu na etapa administrativa, permite, no contexto, admitir como inafastável a má conduta havida.

Improbidade administrativa é o exercício público de função - esta no seu sentido mais amplo - sem a verificação dos princípios administrativo-constitucionais básicos, restando descaracterizado o bom andamento e o respeito à coisa de todos - res pública.

A Lei de regência é uma norma comprometida com a proteção do direito difuso à probidade, não uma lei penal. Exibe consistente potencial de caráter sancionatório e está ancorada ao resguardo da integridade moral e material da Administração Pública, em todos os níveis e segmentos.

Como visto, não há dúvidas da prática dos atos narrados na inicial, tampouco de que resultaram em prejuízo ao erário (ao não repassar os valores recebidos relativos ao imposto municipal), e atentaram contra os princípios da Administração Pública, tendo em vista a violação dos deveres de honestidade, legalidade e lealdade.

A propósito:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ATIVIDADE NOTARIAL - NATUREZA PÚBLICA AINDA QUE POR EXERCÍCIO PRIVADO (ART. 236, CF)- SUBMISSÃO À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO.

O exercício das atividades notarial e de registro é privado, mas a função é sempre pública. Seus agentes gerenciam uma atividade de cunho econômico: contratam pelo regime trabalhista, ficam submetidos ao sistema previdenciário geral e assim por diante; suportam, enfim, os custos da empreitada sob o direito civil. A missão típica, porém, é por delegação estatal e mantém essa natureza. Quanto às tarefas registral e notarial o perfil será sempre oficial, de coisa pública.

Daí vem a submissão à categoria de agentes públicos, figura muito ampla, ficando submetidos à Lei de Improbidade Administrativa, tendo legitimidade passiva para as ações da Lei 8.429/92.

Já o Ministério Público, não só pela previsão na lei ordinária, mas especialmente pela missão constitucional de"proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129 da CF), tem legitimidade ativa para as ações de improbidade - ideal que diz respeito não somente às Fazendas Públicas, mas identicamente em consideração à moralidade da Administração como um todo.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PROTESTO DE TÍTULOS - APROPRIAÇÃO DE VALORES POR AGENTES DE SERVENTIA EXTRAJUDICIAL (MÃE E FILHO) - ILEGALIDADE ASSUMIDA POR UM DOS RÉUS - PROVA SEGURA DA PARTICIPAÇÃO DE AMBOS (INCLUSIVE COM CONDENAÇÃO CRIMINAL DE UM) - SENTENÇA MANTIDA.

Mãe e filho, serventuários extrajudiciais, deixaram intencionalmente de repassar considerável quantia aos legítimos credores sem benefício próprio. Um deles (o filho), inclusive, assumiu a prática desviada e foi condenado criminalmente, mas existindo também quanto à ré (a mãe), que confessou tudo administrativamente, comprovação segura dos atos ímprobos cometidos.

A culpa proclamada definitivamente na esfera penal, inclusive, quanto ao correspondente réu, torna certo os fatos quanto a ele.

Recursos conhecidos e desprovidos. (TJSC, Apelação Cível n. 0047842-19.2000.8.24.0038, de Joinville, rel. Des. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 28-6-2018; grifou-se).

Portanto, confirmam-se os termos da sentença.

Quanto às sanções previstas, nos termos da Constituição Federal de 1988, "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível" (art. 37, § 4º).

A Lei n. 8.429/1992 regulamentou a gradação das sanções aplicáveis da seguinte forma:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

I - na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente (marcou-se).

Na aplicação das sanções inscritas na Lei n. 8.429/1992 o juiz deve louvar-se no princípio da proporcionalidade, sem descurar dos imperativos constitucionais que apontam para a necessidade de rigor no combate aos atos de improbidade administrativa. A prudência deve ser levada em conta para se aferir a real gravidade do comportamento. E deve haver correlação entre a natureza da conduta de improbidade e a penalidade a ser imposta ao autor do ato.

Na hipótese, transcreve-se a dosimetria aplicada na sentença:

Como orientam a doutrina e a jurisprudência, a sanção deverá guardar proporcionalidade com o ato perpetrado pelo agente, observando-se as peculiaridades do caso concreto. No presente caso, apurou-se que a requerida praticou mais de 300 (trezentas) condutas ilícitas no decorrer de 10 (dez) anos, entre os anos 1995 e 2005, causando prejuízo ao ente municipal, que deixou de receber os valores relativos a imposto de sua competência (ITBI), no valor de R$ 256.880,92 (duzentos e cinquenta e seis mil, oitocentos e oitenta reais e noventa e dois centavos) valor atualizado até 30.10.2014 (fl. 1.982).

Desta forma, esse valor deverá ser ressarcidos ao Município de São Carlos, devidamente atualizado pelo INPC e acrescido de juros de 1% ao mês desde a última atualização (30.10.2014).

Inaplicável a perda da função pública, tendo em vista que a requerida perdeu a função delegada exercida quando do julgamento do processo administrativo disciplinar pelo Conselho da Magistratura.

Viável a aplicação da sanção consistente na suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos, por se tratar de atos de improbidade decorrentes de conduta dolosa.

Com relação à multa civil, que consiste em sanção de caráter pedagógico que visa desestimular a prática de atos de improbidade, também deve guardar proporcionalidade com a extensão do dano. Neste particular, deve-se salientar que "a expressão extensão do dano causado tem que ser entendida em sentido amplo, de modo que abranja não só o dano ao erário, ao patrimônio público em sentido econômico, mas também ao patrimônio moral do Estado e da sociedade" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas, 2013, p. 909).

Desta forma, deve ser aplicada a multa civil no importe de duas vezes o valor do dano (R$ 256.880,92 atualizado até 30.10.2014), totalizando o valor de R$ 513.761,84 (quinhentos e treze mil, setecentos e sessenta e um reais e oitenta e quatro centavos).

Aplicável, também, a sanção consistente na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária pelo prazo de 5 (cinco) anos (fls. 2.848-2.849).

A recorrente pugnou o afastamento da multa civil e da condenação ao ressarcimento.

Não há reparos a se fazer no ponto.

A restituição ao erário do valor correspondente ao que o Município deixou de auferir é medida fundamental.

O quantum fixado a título da multa, qual seja, duas vezes o valor do dano, guarda proporcionalidade e razoabilidade entre a prática e a necessidade de coibir atos de tal natureza. Considera-se ainda que a lesão ao ente público perdurou por aproximadamente dez anos.

Por todo o exposto, nega-se provimento ao recurso.

É o voto.


Gabinete Desembargador Jorge Luiz de Borba