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21 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Santa Catarina TJ-SC - Recurso Extraordinário : RE 80004177520178240000 Capital 8000417-75.2017.8.24.0000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

TJ-SC_RE_80004177520178240000_7e518.pdf
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ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA


ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA


Recurso Extraordinário n. 8000417-75.2017.8.24.0000/50000, de Tribunal de Justiça

Recorrente : Ministério Público do Estado de Santa Catarina
Proc. de Just. : Rogê Macedo Neves (Procurador de Justiça)
Recorrido : Prefeito Municipal de Concórdia
Advogados : Rosi Maris Perin Biondo (OAB: 7389/SC) e outros
Recorrido : Câmara Municipal de Vereadores de Concórdia

DECISÃO MONOCRÁTICA

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, alíneas "a" e "d", da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988, contra acórdão prolatado pelo Órgão Especial que julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade por ele proposta, pretendendo declarar inconstitucional o art. 38, § 5º, e Anexo II - quando trata de "áreas já parceladas"- da Lei Complementar nº 185/2001, do Município de Concórdia, que "dispõe sobre o zoneamento, uso e ocupação do solo urbano, sistema viário e conselho municipal de planejamento urbano da cidade de Concórdia, Estado de Santa Catarina - Plano Diretor físico-territorial urbano e dá outras providências" (fls. 252-263).

Em suas razões recursais, sustentou ter o acórdão contrariado o teor dos artigos 24, caput, VI, e § 1º, e 30, I e II, da Constituição Federal - normas reproduzidas nos artigos 10, caput, VI, e § 1º, e 112, I e II, da Constituição do Estado de Santa Catarina -, ao julgar válidas normas municipais menos restritivas do que as previstas nos artigos e 4º, § 7º, da Lei nº 4.771/1965 (correspondentes aos artigos 4º e 9º da Lei nº 12.651/2012), alegando que as disposições legais de interesse local dos municípios não podem contrariar as regras gerais estabelecidas pela União sobre a proteção das áreas de preservação permanente, em razão do sistema constitucional de competência legislativa concorrente em matéria ambiental.

Após as contrarrazões (fls. 21-32 do incidente 50000), este 2º Vice-Presidente determinou a devolução dos autos ao Órgão Julgador para juízo de retratação, considerando o teor da tese firmada no julgamento do TEMA 145 do STF (fls. 35-36 do incidente 50000).

O Órgão Especial deste Tribunal, exercendo juízo negativo de retratação, prolatou acórdão confirmatório da decisão recorrida, por entender que esta encontra-se alinhada à tese relativa ao TEMA 145 do STF (fls. 277-288 dos autos principais).

Retornaram os autos conclusos à 2ª Vice-Presidência.

É o relatório.

O recurso merece ascender ao Supremo Tribunal Federal, diante do preenchimento dos requisitos de admissibilidade.

Inicialmente, importa mencionar que a interposição é tempestiva e que o recorrente é dispensado de recolher preparo, nos termos do art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil.

Além disso, o acórdão recorrido foi prolatado em única instância pelo Órgão Especial desta Corte Estadual e o recorrente alegou e justificou a existência de repercussão geral, amoldando-se as razões recursais às hipóteses previstas no art. 102, III, alíneas 'a' e 'd', da Constituição Federal, pois fundadas na suposta violação às normas dispostas nos artigos 24, caput, VI, e § 1º, e 30, I e II, da Constituição Federal, em virtude do conteúdo menos restritivo do art. 38, § 5º, e do Anexo II da Lei Complementar nº 185/2001 do Município de Concórdia em confronto com os artigos 2º e 4º, § 7º, da Lei nº 4.771/1965 (correspondentes aos artigos 4º e 9º da Lei nº 12.651/2012).

Essa questão de direito constitucional foi apreciada no acórdão recorrido, inclusive em juízo negativo de retratação em face da tese relativa ao TEMA 145/STF, ao considerar válido o teor das normas municipais em referência mesmo diante da maior proteção conferida pela legislação federal às áreas de preservação permanente relativa às faixas marginais de cursos d'água, sob o fundamento de que as tais disposições da lei local estariam respaldadas pela Lei nº 6.766/1979.

De conseguinte, está caracterizado o prequestionamento.

A respeito da repartição da competência entre os entes federados para legislar sobre matéria ambiental, oportuno citar a seguinte decisão do Supremo Tribunal Federal, relativa ao já mencionado TEMA 145/STF:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB.

1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).

2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público.

3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas:

(i) a relevante diminuição - progressiva e planejada - da utilização da queima de cana-de-açúcar;

(ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas;

(iii) cultivo de cana em minifúndios;

(iv) trabalhadores com baixa escolaridade;

(v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida.

4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo.

5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual 'se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.' (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)

6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado.

7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar.

8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição.

9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia" (STF, RE 586.224, rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 5-3-2015 - sublinhou-se)

Resultou do julgamento em destaque, relativo ao TEMA 145/STF, a seguinte tese jurídica: "O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e o Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da Constituição Federal)".

No caso em apreço, discute-se justamente a observância do interesse local pelo Município de Concórdia e a compatibilidade da norma municipal com as disposições de lei federal acerca da matéria.

Considerando que o Órgão Especial refutou o juízo de retratação em face da tese jurídica em alusão, o recurso extraordinário merece ascender ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 1.030, caput, inc. V, alínea "c", do Código de Processo Civil.

A título de reforço argumentativo, mencione-se ainda que a pretensão recursal possui respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROVIDO. RECURSO ESPECIAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DO CÓDIGO FLORESTAL. INADEQUADA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MAIOR PROTEÇÃO AMBIENTAL. PROVIMENTO. RESPEITO AO LIMITE IMPOSTO PELO CÓDIGO FLORESTAL.

1. O agravo interno foi provido após a impugnação específica dos fundamentos utilizados na origem para inadmitir o recurso especial. Passa-se à análise do recurso especial.

2. A proteção ao meio ambiente integra axiologicamente o ordenamento jurídico brasileiro, sua preservação pelas normas infraconstitucionais deve respeitar a teleologia da Constituição Federal. Desse modo, o ordenamento jurídico deve ser interpretado de forma sistêmica e harmônica, privilegiando os princípios do mínimo existencial ecológico e do ambiente ecologicamente equilibrado.

3. Na espécie, o Tribunal de origem interpretou o Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) de maneira restritiva, pois considerou que o diploma legal estabeleceu limites máximos de proteção ambiental, podendo a legislação municipal reduzir o patamar protetivo. Ocorre que o colegiado a quo equivocou-se quanto à interpretação do supracitado diploma legal, pois a norma federal conferiu uma proteção mínima, cabendo à legislação municipal apenas intensificar o grau de proteção às margens dos cursos de água, ou, quando muito, manter o patamar de proteção.

4. A proteção marginal dos cursos de água, em toda a sua extensão, possui importante papel de resguardo contra o assoreamento. O Código Florestal tutela em maior extensão e profundidade o bem jurídico do meio ambiente, logo, é a norma específica a ser observada na espécie.

5. Recurso especial provido." (STJ, AREsp 1.312.435/RJ, rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, j. 7-2-2019 - sublinhou-se)

"RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE-APP. SUPOSTA ANTINOMIA DO CÓDIGO FLORESTAL COM A LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO NO QUE TANGE À DEFINIÇÃO DA ÁREA NÃO-EDIFICÁVEL ÀS MARGENS DE RIO. MAIOR PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. INCIDÊNCIA DO LIMITE PREVISTO NO CÓDIGO AMBIENTAL VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA PROVIDO, PARA RECONHECER A IMPOSSIBILIDADE DE CONTINUIDADE OU PERMANÊNCIA DE QUALQUER EDIFICAÇÃO NA ÁREA DE PRESERVAÇÃO DAS MARGENS DO RIO TUBARÃO.

1. Discute-se nos autos, no âmbito de análise desta Corte Superior de Justiça, o suposto conflito da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 4o., III, da Lei 6.766/1979) sobre o Código Florestal (art. 2o. da Lei 4.771/1965) no que tange à definição da dimensão non aedificandi no leito do Rio Tubarão, considerada como Área de Preservação Permanente-APP, restando incontroverso nos autos que os recorridos edificaram a uma distância de 22 metros do corpo d'água.

2. A aparente antinomia das normas foi enfrentada pela Corte de origem com enfoque na suposta especialidade da Lei 6.766/1979, compreendendo que a Lei 4.771/1965 cederia espaço à aplicação da Lei de Parcelamento do Solo no âmbito urbano.

3. O âmbito de proteção jurídica das normas em confronto seria, na realidade, distinto. Enquanto o art. 2o. do Código Florestal visa à proteção da biodiversidade, a Lei de Parcelamento do Solo tem por finalidade precípua a ordenação do espaço urbano destinado à habitação, de modo que a proteção pretendida estaria mais relacionada à segurança da população, prevenindo edificações em terrenos alagadiços ou sujeitos a inundações.

4. Por ser o que oferece a maior proteção ambiental, o limite que prevalece é o do art. 2o. da Lei 4.771/1965, com a redação vigente à época dos fatos, que, na espécie, remontam ao ano de 2011. Incide, portanto, o teor dado ao dispositivo pela Lei 7.511/1986, que previu a distância mínima de 100 metros, em detrimento do limite de 15 metros estabelecido pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano. Precedente da Segunda Turma: REsp. 1.518.490/SC, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 15.10.2018.

5. Frise-se, ademais, não se admitir, notadamente em temas de Direito Ambiental, a incidência da Teoria do Fato Consumado para a manutenção de situação que, apesar do decurso do tempo, é danosa ao ecossistema e violadora das normas de proteção ambiental.

6. Não se olvida que, ao que tudo indica, a particular agiu de boa-fé, amparada no Plano Diretor do Município de Orleans/SC (Lei Complementar Municipal 2.147/2004)- que estabelece a distância de 20 metros - e na referida Lei do Parcelamento do Solo Urbano, tendo sua edificação licenciada pela co-ré FUNDAÇÃO AMBIENTAL MUNICIPAL DE ORLEANS-FAMOR, órgão ambiental responsável no âmbito do Município. Por essa razão, terá ela, a princípio, direito à persecução do ressarcimento pelas perdas e danos na via processual adequada.

7. Recurso Especial do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA provido, reconhecendo a imprescindibilidade da observância do limite imposto pelo Código Ambiental para a edificação nas margens do Rio Tubarão, e, por conseguinte, a necessária demolição da edificação construída na Área de Preservação Permanente-APP, impondo, ainda, à FUNDAÇÃO AMBIENTAL MUNICIPAL DE ORLEANS-FAMOR a obrigação de não mais expedir licenciamentos e autorizações para projetos de construção na referida área." (STJ, REsp 1.505.083/SC, rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 27-11-2018 - sublinhou-se)

"PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. CÓDIGO FLORESTAL. FAIXA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. OFENSA AO ARTIGO 535 DO CPC/1973 NÃO CONFIGURADA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público estadual, ora recorrente, contra o Município de Batatais, ora recorrido, objetivando, 'em síntese, que o requerido seja impedido de conceder alvará de construção e/ou autorização ambiental ou aprove projetos para parcelamento do solo urbano ou qualquer outra atividade na faixa de preservação permanente de 30 m à margem no córrego localizado na avenida Washington Luís. O autor fundamentou seu pedido com base na inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei Municipal nº 2.325/98, que, excedendo os limites da competência legislativa suplementar do Município, fixou em 15m a área de preservação permanente ás margens dos cursos d'água existentes no perímetro urbano. De acordo com a tese defendida pelo autor, deve prevalecer, neste tema, a regra estabelecida pelo Código Florestal (Lei Federal nº 4.771/65, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 7.511/86 e 7.803/89), que fixou em, no mínimo, 30m a área de preservação permanente às margens dos cursos d'água.

Argumentou que a limitação à exploração da área de preservação permanente se aplica, inclusive, aos trechos em que o curso d'água foi canalizado. Dentro deste contexto, protestou pela declaração incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.325/98 e procedência do pedido inicial.' (fl. 746). 2. O Juiz de primeiro grau julgou procedente o pedido.

3. O Tribunal a quo rejeitou os Embargos Infringentes, julgou improcedente o pedido inicial.

OFENSA AO ARTIGO 535 DO CPC/1973

4. Constata-se que não se configura a ofensa ao art. 535 do CPC/1973, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada.

CÓDIGO FLORESTAL E A ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

5. Está correto o entendimento do Voto-vencido, que concluiu que 'o artigo , § 10, da Lei n. 12651/12, também deixa evidente a obrigatória observância dos limites traçados pelo Código Florestal pela legislação municipal. Não resta dúvida, então, sobre a prevalência da norma federal que limita a utilização dos imóveis situados nas margens de cursos d'água urbanos pela imposição da faixa mínima de preservação da mata ciliar. É inviável ao Município, com base em norma municipal, autorizar quaisquer obras, construções ou projetos e parcelamento de solo em área de preservação permanente estabelecida pela legislação federal.' (fls. 1200-1201, grifo acrescentado).

6. Recurso Especial parcialmente provido para julgar procedente o pedido inicial." (STJ, REsp 1.676.443/SP, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 19-10-2017 - sublinhou-se)

À vista do exposto, com fulcro no art. 1.030, caput, V, do Código de Processo Civil, admito o recurso extraordinário.

Publique-se e intimem-se.

Florianópolis, 10 de setembro de 2019.

Desembargador Carlos Adilson Silva

2º Vice-Presidente


Gabinete da 2ª Vice-Presidência