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18 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Santa Catarina TJ-SC - Apelação Cível : AC 00051318520038240040 Laguna 0005131-85.2003.8.24.0040 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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Apelação Cível n. 0005131-85.2003.8.24.0040, de Laguna

Relator: Desembargador Rodolfo Tridapalli

APELAÇÕES CÍVEIS E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDÊNCIA PARCIAL NA ORIGEM. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. PRECEDENTES DO STJ. PRELIMINAR DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFENSA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. NÃO CARACTERIZAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N. 8.429/92 AFASTADA. APLICABILIDADE DA LEI N. 8.429/92 AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. PRECEDENTES DO STJ. MÉRITO. PROMOÇÃO PESSOAL CARACTERIZADA. LOGOMARCA E SLOGAN DIVULGADOS COM DINHEIRO PÚBLICO NO MUNICÍPIO DE LAGUNA. LESÃO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMPROVADOS. CARACTERIZAÇÃO DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTOS NO ART. 10, CAPUT, E NO ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92. MANUTENÇÃO DAS SANÇÕES APLICADAS. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0005131-85.2003.8.24.0040, da comarca de Laguna 2ª Vara Cível em que são Apelante Adilcio Cadorin e Celso Dorvalino Deucher e Apelado o Ministério Público de Santa Catarina.

A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por unanimidade, conhecer dos recursos e negar-lhes provimento; e conhecer e desprover a remessa necessária. Custas legais.

Participaram do julgamento, realizado nesta data, o Exmo Sr. Des. Rodolfo Tridapalli, a Exma. Sra. Desa. Vera Lúcia Ferreira Copetti, e a Exma. Sra. Desa. Sônia Maria Schmitz.

Presidiu a sessão a Exma. Sra. Desa. Sônia Maria Schmitz.

Funcionou como Representante do Ministério Público a Exma. Sra. Dra. Sonia Maria Demeda Groisman Piardi.

Florianópolis, 22 de agosto de 2019.

Desembargador RODOLFO TRIDAPALLI

Relator

RELATÓRIO

Da ação

Adoto, em atenção aos princípios da economia e da celeridade processual, o relatório elaborado pelo Juízo de Primeiro Grau, porque retrata com fidedignidade a tramitação da ação naquela instância (fls. 879/907):

O Ministério Público de Santa Catarina ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de Adilcio Cadorin, Nelsoli Rogério Rodrigues e Celso Dorvalino Deucher, alegando, em síntese, que na gestão do antigo Prefeito Municipal de Laguna, Adilcio Cadorin, foram cometidos atos de improbidade administrativa.

O primeiro ato citado pelo autor teria sido cometido no primeiro dia da posse do Prefeito, dia 01-01-2001, quando este teria instalado abrigos para passageiros de ônibus na Cidade, ocasião em que foi reservado, em cada obra, um espaço para inscrição dos patrocinadores e que, ao invés de constar estes nomes, a logomarca da campanha de Adilcio Cadorin foi colocada, sem nenhuma menção ao empresariado. Alegou que a logomarca foi igualmente utilizada em outras benfeitorias da Prefeitura, inclusive em placas de trânsito, outdoors, uniformes escolares, e outros, impressões estas custeadas pelo Município de Laguna.

O segundo ato, cometido no mês de maio do ano 2001, teria sido a impressão de boletins informativos que eram distribuídos gratuitamente à população, contendo fotos de obras realizadas e textos ilustrativos, promovendo a gestão de Adilcio Cadorin. Segundo o autor, os exemplares foram publicados até o mês de junho do ano 2003, os quais também teriam sido custeados com recursos públicos. Ainda, aduziu que não se observou nota informativa de avisos ou editais de licitações das construções exibidas.

Alegou o requerente que os documentos solicitados ao Prefeito, os quais demonstravam as despesas globais de edição dos boletins e da impressão dos adesivos estariam sendo omitidos.

Segundo afirmações do autor, os trabalhos gráficos foram realizados pelo Diário Brusquense, empresa representada pelo terceiro réu, que recebia empenhos excessivos ao valor do contrato firmado.

O autor citou que o referido contrato era ideologicamente falso, e que o terceiro réu não havia prestado serviço ao Município, já que na época não era mais funcionário da empresa. Disse o demandante que as notas fiscais e o acordo seriam uma farsa para dar, à despesa, aparência de operação legal firmada entre Celso Dorvalino Deucher e Adilcio Cadorin. Por fim, requereu a declaração de nulidade do Contrato Administrativo e das Ordens de Empenho citadas por serem supostamente fraudulentas; a devolução do valor retirado do erário público, na forma de responsabilidade solidária; a procedência dos pedidos feitos na cautelar, que visavam o afastamento dos Requeridos do exercício de seus respectivos cargos até o final da instrução, às abstenções de veiculação de publicidade promocional da gestão e sua retirada, além da declaração de indisponibilidade dos bens pertencentes aos acionados, no valor que assegure o ressarcimento integral do dano.

Em decisão de fls. 285-288, declinou-se a competência deste Juízo, remetendo-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina.

Às fls. 290-294, a Coordenadoria de Defesa da Moralidade Administrativa requereu a instauração de inquérito civil para buscar maiores informações sobre o caso em pauta.

O Ministério Público, às fls. 295-301, juntou cópia da primeira alteração contratual da empresa Diário Brusquense, do contrato de sociedade por cotas de responsabilidade limitada.

Os autos foram remetidos à Procuradoria-Geral de Justiça, que se manifestou (fls. 307 330), arguindo a inconstitucionalidade do § 2º, art. 84 do CPP, que trata da competência da prerrogativa da função, requerendo assim o acolhimento da arguição para que os autos retornassem ao Juízo de Direito da Comarca de Laguna.

Foram anexadas cópias de duas ações (fls. 331-386) que foram ajuizadas pelo Réu Adilcio Cadorin, as quais foram julgadas improcedentes, e uma representação criminal arquivada sem recebimento da inicial, confirmando a improcedência da Ação de Exceção de Suspeição contra o Ministério Público.

Os réus foram notificados, por meio de carta de ordem, para apresentar informações.

Em decisão monocrática de fl. 408, o Desembargador Relator, em face da declaração de inconstitucionalidade parcial da Lei nº. 10.628/02, no que tange à citada competência, determinou a remessa dos autos à primeira instância.

O réu Adilson Cadorin apresentou defesa (fls. 410-433), informando que seu mandato havia encerrado em 31 de dezembro de 2004, não havendo necessidade do foro privilegiado.

Alegou que as provas testemunhais produzidas no inquérito civil eram imprestáveis para a instrução do feito, pois, segundo afirmou, os depoentes eram declaradamente seus inimigos e o advogado do investigado não esteve presente nos atos.

Aduziu que o slogan utilizado não fazia menção à sua pessoa, mas sim ao Município, que é conhecido como "a cidade dos botos". Requereu o reconhecimento da nulidade das provas orais produzidas durante o inquérito e a total improcedência do pleito.

O réu Celson Dorvalino Deucher contestou (fls. 435 445), alegando também a invalidade da prova testemunhal produzida sem a presença do advogado, igualmente sustentando a legalidade do uso da logomarca.

Impugnou os cálculos construídos pelo Ministério Público, dizendo que não recebeu todos os valores apresentados, sendo estes rateados, já que houve pagamento a outras empresas. Por fim, requereu a nulidade das provas orais produzidas.

Por fim, o réu Nesoli Rogério Rodrigues apresentou peça contestatória (fls. 448 453), nos mesmos moldes das defesas apresentadas pelos demais requeridos, quanto ao símbolo do governo e ao cálculos dos valores. Por fim, requereu a total improcedência dos pedidos.

Os autos foram então remetidos à comarca de origem (fl. 463).

Em manifestação acerca das contestações acostadas, o Ministério Público, às fls. 473-489, reafirmou que a utilização da logomarca vinculava às pessoas que ascenderam ao poder na gestão de Adilcio Cadorin, aduzindo ainda que inclusive esta deixou de ser utilizada na gestão posterior.

Aduziu que os boletins informativos não vislumbraram fim informativo, mas sim promocional, conforme entendimento dos auditores do Tribunal de Contas.

Em relação a falta de credibilidade dos depoimentos e instrução da investigação, o autor afirmou que os contestantes não formularam qualquer fundamento que pudesse servir de base para análise, ainda disse que o contraditório no inquérito civil não é obrigatório, pois se trata de mero procedimento administrativo.

Requereu a rejeição do conteúdo das peças contestatórias; reiterou o pedido de citação do Município como litisconsorte, e solicitou que fosse oficiado ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para que encaminhasse os documentos pertinentes aos valores gastos na administração do primeiro requerido e o parecer formulado pelos auditores do TCE.

Em decisão de fl. 490 determinou-se a citação do Município de Laguna.

Às fls. 494-495, o Município de Laguna manifestou-se e aderiu ao pedido formulado na inicial, alegando que a inicial e os documentos acostados são suficientes para a procedência do feito. Impugnou as teses de defesa articuladas pelos réus.

O Ministério Público juntou, às fls. 498-545, documentos referentes ao processo do TCE, e reiterou os pedidos feitos em sua impugnação de contestação.

O requerido Adilson Cadorim manifestou-se às fls. 548 - 549 quanto à petição formulada pelo Município, alegando que o símbolo constante no cabeçalho da peça não era oficial, dizendo ser praticamente idêntico ao da campanha do Prefeito da época.

Em despacho de fls. 550-551 foi designada data de audiência de Instrução e Julgamento.

O autor juntou cópia de sentença criminal condenatória, ação penal nº 040.06.001719-8 (fls. 561/585).

O TCE, às fls. 604-617, veio apresentar as contas referentes aos boletins informativos de nº 9 que lhe foram solicitadas.

Em manifestação, o réu Adilcio Cadorin requereu a suspensão da presente ação em decorrência da ação penal que tramitava contra este, pois ainda não havia transitado em julgado face a interposição de recurso.

O magistrado, às fls. 638-641, suspendeu o caso em pauta pelo prazo máximo de 1 (um) ano ou até o julgamento definitivo da ação penal respectiva, cancelando, na oportunidade, a audiência designada.

O autor agravou da referida decisão e obteve liminar favorável para suspender os efeitos da decisão recorrida, determinando-se que a ação civil pública tivesse seu trâmite retomado, razão pela qual se redesignou audiência de instrução e julgamento.

Realizada a audiência, o Ministério Público dispensou a inquirição da testemunha Ricard Fernandes e os depoimentos pessoais dos réus. Os procuradores dos réus dispensaram a oitiva das testemunhas de defesa, juntando um folder promocional e o depoimento de Airton dos Anjos Moraes, prestado na ação penal nº 040.06.001719-8. As testemunhas Ruy, Airton e Cláudia foram inquiridas conforme termos em separado de fls. 709-715.

Juntou-se Carta Precatória (fls. 742-744) de inquirição da testemunha Pedro Paulo Mendonça de Souza.

Encerrada a instrução (fl. 746), as partes foram instadas à apresentação das derradeiras razões.

O Ministério Público apresentou suas alegações finais (fls. 747-769), na qual reiterou os pedidos feitos na inicial, pugnando pela procedência dos pedidos para que fosse determinada a suspensão dos direitos políticos de 5 a 10 anos dos réus e a proibição dos mesmos de receberem benefícios ou incentivos fiscais, direta ou indiretamente, pelo prazo de 5 anos.

Os réus Adilcio Cadorin e Nelsoli Rogério Rodrigues se manifestaram, preliminarmente, quanto à impossibilidade de encerramento da instrução, pois uma testemunha arrolada por ambos requeridos não teria sido ouvida. Na oportunidade, apresentaram suas alegações finais, caso a preliminar não fosse acatada, reiterando o alegado na contestação e os pedidos feitos, bem como a anulação da decisão que concedeu prazo para as alegações finais.

Em atenção ao afirmado pelos réus na peça anterior, o magistrado converteu o julgamento em diligência para a expedição de carta precatória à Comarca da Capital para oitiva de Ivan Pimentel e a renovação de ofício à Vara Criminal para juntada do depoimento de Airton dos Anjos Moraes.

Os depoimentos solicitados foram juntados respectivamente às fls. 795 e 800.

Ouvidas as testemunhas e devidamente encerrada a instrução, o Ministério Público apresentou suas alegações finais (fls. 803-819), ratificando os termos da inicial e requerendo a juntada da cópia do teor do acórdão da apelação criminal nº 2008.031881-5, com trânsito em julgado, que pelos mesmos fatos, teria condenado o requerido Adilson Cadorin.

Os réus apresentaram suas alegações finais, ratificando os termos das contestações, sustentando a preliminar de insconstitucionalidade da lei n. 8429/92 que trata dos atos de improbidade administrativa; a falta de interesse de agir, bem como a impossibilidade jurídica do pedido por inaplicabilidade desta lei, tendo em vista os requeridos serem agentes políticos bem como a ausência de dolo na conduta perpetrada.

Por fim, o Município de Laguna ratificou integralmente as razões alegadas pelo Ministério Público, pugnando pela total procedência da ação.

Em seguida, os autos vieram conclusos para sentença.

É o relatório

Da sentença

A Juíza de Direito Substituta, Dra. RACHEL BRESSAN GARCIA MATEUS, da 2ª Vara Cível da Comarca de Laguna, julgou parcialmente procedente o feito, nos seguintes termos (fls. 879/907):

Diante do exposto, com resolução do mérito (art. 269, I, do CPC), julgo parcialmente procedentes, os pedidos formulados pelo Ministério Público nesta Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa para, em consequência:

A) Condenar os réus Adilcio Cadorin e Celso Dorvalino Deucher, de forma solidária, ao ressarcimento integral do dano patrimonial causado ao erário do Município de Laguna, consistentes nos valores pagos pela publicidade e divulgação da logomarca pessoal do ex-prefeito Adilcio em todos os impressos oficiais, uniformes escolares, de serviço, da zona azul, veículos e portas de prédios públicos, bem como pela remuneração percebida pelo réu Celso Dorvalino, tudo no valor de R$ 14.762,50, conforme planilha elaborada na fl. 22/23 da inicial. Tal valor deverá ser acrescido de correção monetária pelo INPC e juros de mora na base de 1% ao mês, ambos a contar da data de cada desembolso (fls. 237, 240, 244, 247, 250, 254 e 245).

B) Suspender os direitos políticos dos réus Adilcio Cadorin e Celso Dorvalino Deucher pelo prazo de 5 (cinco) anos, a contar do trânsito em julgado desta sentença (art. 20 da Lei nº 8.429/92);

C) Condenar os réus, de forma solidária, ao pagamento de multa civil correspondente ao prejuízo causado, ou seja, R$ 14.762,50;

D) Proibir o réu Celso Dorvalino Deucher de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, a contar do trânsito em julgado desta sentença;

E) Declarar nulos o contrato de prestação de serviços n. 50/01, celebrado entre o Município de Laguna e a empresa Diário Brusquense Ltda, bem como as notas de empenho emitidas em relação a este contrato, com efeitos retroativos à data da realização do ato;

F) Reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 876/02, com efeitos inter partes.

G) Confirmar as medidas liminares concedidas na Ação Cautelar relativa a estes autos.

Condeno, também, os réus Adilcio Cadorin e Celso Dorvalino Deucher, de forma solidária, ao pagamento das custas e despesas processuais.

Após o trânsito em julgado, oficie-se à Secretaria de Administração do do Município de Laguna e à Justiça Eleitoral para implementarem os comandos

delineados nesta sentença.

P.R.I

O requerido ADILCIO CADORIN opôs Embargos de Declaração às fls. 912/914, alegando contradição e omissão na sentença, os quais não foram acolhidos, diante da inexistência dos vícios de inteligência aduzidos (fls. 915/916).

Da Apelação de Adilcio Cadorin

O requerido ADILCIO CADORIN interpôs recurso de Apelação (fls. 921/962), alegando, primeiramente, a ocorrência de prescrição intercorrente, pois a ação foi proposta na data de 09/12/2003 e a sentença prolatada em 07/07/2014, transcorrendo, nesse interregno, mais de 10 (dez) anos.

Sustenta, preliminarmente, também, a confusão na fundamentação da sentença e a ausência de especificação das condutas praticadas e dos dispositivos legais violados, o que impossibilitou o exercício de defesa e violou os princípios do contraditório e da ampla defesa. Ainda, defenda a inconstitucionalidade da Lei n. 8.429/92, e a inaplicabilidade da referida legislação aos agentes políticos.

No mérito, afirma que a Tomada de Contas Especial n. 04/05579608 pende de julgamento final no Tribunal de Contas Estadual, não podendo ser utilizada para fundamentar a condenação.

Requer, ademais, a juntada de procuração pública que o Diário Brusquense Ltda havia outorgado ao requerido CELSO DORVALINO DEUCHER, a qual comprova que era o representante legal da empresa desde 1999, podendo contratar e receber valores em seu nome. Aduz que o documento público juntado demonstra que a sentença merece reforma no tocante à anulação do contrato n. 50/01, por vício insanável.

Alega que indevida a condenação de restituir a quantia de R$ 14.762,50 (catorze mil setecentos e sessenta e dois reais e cinquenta centavos), pois os serviços foram prestados e os contratos individuais, de natureza diversa, não atingem o teto máximo de R$ 8.000,00 (oito mil reais) previstos na Lei n. 8.666/93, sendo dispensável o procedimento licitatório.

Argumenta, outrossim, que o golfinho, como declarado por diversas testemunhas, é o símbolo do Município de Laguna, inclusive utilizado em hotéis, pousadas e empresas de transporte coletivo.

Acrescenta que o uso da imagem do golfinho, valorizando-o, vai ao encontro da Lei Municipal n. 0501/97, que declarou os botos como patrimônio do Município de Laguna.

Assevera que não ocorreu promoção pessoal, pois a publicação das fotos com sua imagem são inerentes ao cargo que ocupava. Esclarece que os panfletos não foram veiculados em época eleitoral e que o Apelante não se candidatou a deputado, inexistindo qualquer vantagem.

Alega a ausência de dolo e de má-fé na utilização do símbolo nos materiais publicitários da municipalidade. Acrescenta que na sentença foram utilizados depoimentos testemunhais prestados no inquérito civil, sem o devido contraditório.

Por fim, caso mantida a condenação, pugna pela mitigação de sua responsabilidade com a exclusão das sanções de perda dos direitos políticos e do ressarcimento integral das despesas, com aplicação somente da pena de multa.

Da Apelação de Celso Dorvalino Deucher

O requerido CELSO DORVALINO DEUCHER também interpôs recurso de Apelação (fls. 969/978), pugnando a reforma da sentença, diante da apresentação de procuração pública outorgada pelo Diário Brusquense Ltda ao Apelante, dando-lhe poderes para representar seus interesses e firmar contratos com o Município de Laguna, podendo receber valores e firmar recibos.

Aduz, com base na referida procuração, a impossibilidade de devolução de valores não recebidos. Por derradeiro, requer que sejam consideradas como parte integrante do Apelo as alegações aventadas na contestação e nas razões finais.

Das contrarrazões

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA apresentou contrarrazões às fls. 981/1.006, requerendo a manutenção da sentença.

Do parecer do Ministério Público

Lavrou parecer pela Procuradoria-Geral de Justiça a Dra. GLADYS AFONSO, que se manifestou pelo conhecimento e desprovimento dos recursos interpostos, mantendo-se incólume a sentença (fls. 1.017/1.039).

Vieram os autos conclusos.

Este é o relatório.

VOTO

I - Do direito intertemporal

Não obstante o Código de Processo Civil de 2015 tenha aplicabilidade imediata desde 18/03/2016, nos termos de seus artigos 1.045 e 1.046, registra-se, por oportuno, que a análise dos recursos se dá sob a égide do Código Buzaid, seja por sua vigência à época em que proferida a decisão sob exame, seja por aquele diploma não compreender efeito retroativo (LINDB, artigo 6º, § 1º).

II - Da admissibilidade

Os recursos preenchem os pressupostos de admissibilidade, devendo ser conhecidos.

III - Do julgamento conjunto dos recursos

a) Da prescrição intercorrente

Sustenta o Apelante a ocorrência de prescrição intercorrente, pois entre o ajuizamento da demanda e a prolação da sentença transcorreram mais de 10 (dez) anos, ultrapassando o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, previsto no art. 23 da Lei n. 8.429/92.

No entanto, pacificado está na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que o art. 23 da Lei 8.429/1992, que regula o prazo prescricional para propositura da ação de improbidade administrativa, não possui comando a permitir a aplicação da prescrição intercorrente nos casos de sentença proferida há mais de 5 (cinco) anos do ajuizamento ou do ato citatório na demanda. In verbis:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. DOSIMETRIA. SANÇÃO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. RECURSO ESPECIAL. ALÍNEA C. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. HISTÓRICO DA DEMANDA.

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública contra o recorrente e mais 18 réus, imputando-lhes a prática de atos de improbidade administrativa causadores de dano ao Erário e violadores de princípios da Administração Pública (artigos 10 e 11 da Lei 8.429/1992), em razão da ocorrência de irregularidades em processos licitatórios e na execução dos respectivos objetos, envolvendo verba pública federal repassada por meio de convênio ao Município de São Cristóvão/SE pelo Ministério da Educação, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), nos anos de 2003 e 2004.

PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE 2. O STJ, interpretando o art. 23 da LIA, que regula o prazo prescricional para a propositura da Ação de Improbidade Administrativa, já consolidou que não se mostra possível decretar a prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa, porquanto o referido dispositivo legal somente se refere à prescrição quinquenal para ajuizamento da ação, contados do término do exercício do mandato, cargo em comissão ou função de confiança. Precedentes: REsp 1.218.050/RO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 20/9/2013, e AgInt no AREsp 962.059/PI, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 29/5/2017. (REsp 1721025/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, j. em 15/05/2018)

Ademais, manuseando os autos, constata-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA não agiu com desídia ou se manteve inerte em nenhuma fase processual, fato que afasta a hipótese da prescrição intercorrente.

Portanto, não merece respaldo a alegação de prescrição, devendo ser rechaçada a prejudicial de mérito.

b) Da preliminar de ausência de fundamentação

Sustenta, preliminarmente, a confusão na fundamentação da sentença e a ausência de especificação das condutas praticadas e dos dispositivos legais violados, o que impossibilitou o exercício de defesa e violou os princípios do contraditório e da ampla defesa.

No entanto, vislumbra-se que a sentença apresenta adequada correspondência entre os fatos, os atos ilícitos praticados pelo Apelante e a subsunção dos atos à norma legal.

Contrariamente ao sustentado pelo Recorrente, a decisão encontra-se devidamente fundamentada, pois explanou detalhadamente os fatos e citou os artigos de lei pertinentes ao ato de improbidade administrativa cometido pelo Apelante, inexistindo elementos contrapostos ou desconexos.

Dessa forma, verifica-se que a fundamentação lançada na sentença permite o exercício do direito de defesa por parte do Recorrente, pois fornece elementos suficientes para a impugnação pormenorizada dos pontos expostos.

Portanto, considerando que não ficou caracterizado o cerceamento de defesa, não merece respaldo a presente preliminar.

c) Da preliminar de inconstitucionalidade da Lei n. 8.429/92

Sem delongas, não merece ser acolhido o pedido de inconstitucionalidade formal/material da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que, conforme pacificado na doutrina e na jurisprudência, a competência para legislar sobre sanções civis previstas na referida Lei, bem como seu processo judicial, é privativa da União, como determina o art. 22, I, da Constituição Federal.

Sobre o assunto, lecionam EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES:

Não é necessária uma análise acurada do disposto no art. 22 da Constituição de República para se constatar a inexistência de qualquer previsão em relação à competência privativa da União para legislar sobre improbidade administrativa. Assim, à luz do art. 37, § 4º, da Constituição, o qual dispôs que a lei disciplinaria o tratamento a ser dispensado à improbidade, seria inevitável o seguinte questionamento: todos os entes da Federação podem legislar livremente sobre improbidade administrativa, instituindo a tipologia que melhor lhes aprouver?

O questionamento haverá de ser respondido em conformidade com a natureza jurídica dos atos de improbidade. Considerando-os matéria de natureza administrativa afigurar-se-ia evidente que a edição, pelo União, de um diploma legal de âmbito nacional, feriria a autonomia dos demais entes da Federação, pois inexiste norma constitucional que a restrinja com tal amplitude. Por outro lado, entendendo-se que a disciplina legal tem natureza cível ou penal, em nada compreendendo o poder de auto-organização administrativa dos demais entes da Federação, ter-se-ia a legitimidade da iniciativa da União ante os exatos termos no art. 22, I, da Constituição.

Como será oportunamente analisado, a normatização básica dos atos de improbidade está contida na Lei n. 8.429/1992, cujas sanções têm natureza eminentemente cível, isto sem olvidar os contornos eleitorais e de restrição da cidadania da sanção de suspensão dos direitos políticos, permitindo, igualmente, no art. 22, I e XIII, da Constituição, que dispõe sobre a competência privativa da União para legislar sobre direito eleitoral e sobre nacionalidade, cidadania e naturalização. Com isto, afasta-se qualquer mácula de inconstitucionalidade que poderia recair sobre essa lei, pois afastada está sua natureza administrativa. Nota-se, ainda, que o próprio art. 14, § 3º, da lei n. 8.492/1992 foi redigido de forma a não se imiscuir na esfera privada de outros entes, pois, ao referir-se ao procedimento administrativo que deveria ser instaurado para apurar os atos de improbidade, limitou-se a disciplinar aquele relativo ao servidores federais, preservando a liberdade dos demais entes. (GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª Ed. São Paulo: SARAIVA, 2014, pg. 299/300)

Dessa forma, considerando a natureza civil das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, manifesta a constitucionalidade formal e material da Lei Federal n. 8.429/92, pois compete privativamente a União legislar sobre "direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho" (art. 22, I, da CF/88).

Nesse sentido, colhe-se da jurisprudência deste Tribunal de Justiça:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PREFACIAL - INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 8.429/92 - ALEGAÇÃO DE VÍCIO REFERENTE À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA - AFASTAMENTO - NORMA DE CUNHO PROCESSUAL E CIVIL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO - INTELIGÊNCIA DO ART. 22, INCISO I, DA CARTA MAGNA.

A competência para legislar sobre sanções civis previstas na Lei de Improbidade Administrativa, bem como seu processo judicial, é privativa da União, como determina o art. 22, inciso I, da Lei Fundamental. Destarte, referida Lei é de âmbito nacional, tendo como finalidade a repressão da improbidade administrativa nas três esferas da Federação. (Apelação Cível n. 2003.001721-6, Rel. VOLNEI CARLIN, Primeira Câmara de Direito Público, j. em 10/03/2005)

Portanto, não merece prosperar a aventada insurgência recursal.

d) Da Inaplicabilidade da Lei n. 8.429/92 aos agentes políticos

Da mesma forma, não merece prosperar o argumento de inaplicabilidade da Lei n. 8.429/92 aos Prefeitos Municipais, pois conforme entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça "o conceito de agente público estabelecido no art. da Lei n. 8.429/92 abrange os agentes políticos, como prefeitos e vereadores, não havendo bis in idem nem incompatibilidade entre a responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei n. 201/67, com a responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa e respectivas sanções civis (art. 12, da LIA)". (AgInt no REsp 1759308/CE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, Primeira Turma, j. em 25/06/2019)

Importante destacar que a responsabilidade do agente pode ser repartida em quatro esferas: civil, administrativa, política e penal. Logo, enquanto o Decreto-Lei n. 201/67 diz respeito a um julgamento político dos crimes de responsabilidade dos prefeitos e vereadores, a Lei n. 8.429/92 destina-se, pela via judicial, à aplicação de sanções civis, como o ressarcimento integral do dano, a reparação do ato ilícito, a perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, a perda da função pública, dentre outras.

Ainda, o art. 12 da Lei n. 8.429/92 estabelece que independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade administrativa sujeito às sanções previstas nos incisos I, II e III, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.

Dessa forma, evidente que os regramentos da Lei n. 8.429/92 são aplicáveis ao caso concreto, visto que as irregularidades cometidas pelo Apelante ocorreram quando ocupava o cargo de Prefeito no Município de Laguna.

e) Do mérito

O MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA ajuizou a presente Ação Civil Pública em face de ADILCIO CADORIN, NESOLI ROGÉRIO RODRIGUES e CELSO DORVALINO DEUCHER objetivando, em síntese, o reconhecimento da nulidade do contrato administrativo n. 50/01 e a condenação dos Requeridos às sanções cominadas no art. 12, II, ou, subsidiariamente, no art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, diante da prática de ato de improbidade administrativa consistente na utilização de logomarca e slogan nos documentos internos/oficiais do Município de Laguna, nos uniformes escolares e de servidores, e em alguns lugares púbicos, como a Prefeitura e pontos de ônibus, além da publicação de informativos públicos, todos destinados à promoção pessoal do Prefeito à época.

Sabe-se que o artigo 37, § 1º, da CF/88 esclarece o significado de propaganda institucional, e, consagrando o princípio da impessoalidade, proíbe a promoção pessoal nas publicidades de atos governamentais. In verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

O objetivo primordial do § 1º do art. 37 da CF/88 é coibir a utilização do dinheiro público em programas com tendência à promoção pessoal de autoridades ocupantes de cargo público eletivo, realçando símbolos ou imagens pessoais que estabeleçam, de alguma forma, a conexão entre o governante e as obras realizadas. O art. 16, § 6º, e o art. 180 da Constituição Estadual, atendendo à simetria federativa, também proíbem a promoção pessoal nas publicidades de atos oficiais do governo estadual.

Sobre o assunto, ensina ALEXANDRE DE MORAES:

O legislador constituinte, ao definir a presente regra, visou a finalidade moralizadora, vedando o desgaste e o uso do dinheiro público em propagandas conducentes à promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, seja por meio de menção de nomes, seja por meio de símbolos ou imagens que possam de qualquer forma estabelecer alguma conexão pessoal entre estes e o próprio objeto divulgado. E o móvel para esta determinação constitucional foi a exorbitância de verbas públicas gastas com publicidade indevida.

[...]

Nota-se, portanto, que a publicidade não está vedada constitucionalmente, pois o princípio da publicidade dos atos estatais, e mias restritamente dos atos da administração, inseridos no caput do art. 37, é indispensável para imprimir e dar um aspecto de moralidade à administração pública ou à atuação administrativa, visando o referido princípio, essencialmente, proteger tanto os interesses individuais, como defender interesses da coletividade mediante o exercício do controle sobre os atos administrativos. Porém, está condicionada à plena satisfação dos requisitos constitucionais, que lhe imprimem determinados fins: caráter educativo, informativo ou de orientação social; e, ausência de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Não podrão as autoridades públicas utilizar-se de seus nomes, de seus símbolos ou imagens para, no bojo de alguma atividade publicitária, patrocinada por dinheiro público, obterem ou simplesmente pretenderem obter promoção pessoal, devendo a matéria veiculada pela mídia ter caráter eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar, infirmar e orientar e não sirva, simplesmente, como autêntico marketing político. (MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 24ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009. Pg. 363/364)

Vale destacar, por oportuno, que a publicidade dos entes públicos não é vedada em nenhuma lei, ao contrário, a CF/88, expressamente, permite a referida prática, desde que desvinculada da pessoa de seu administrador.

No presente caso, constata-se que o apelante ADILCIO CADORIN, então Prefeito Municipal, com o objetivo de se promover pessoalmente, determinou a colocação de uma logomarca e um slogan nos documentos oficiais do Município de Laguna, nos pontos de ônibus, nos uniformes escolares e da guarda municipal, de grande semelhança com o símbolo utilizado em sua campanha eleitoral.

Não obstante a alegação de que o golfinho é símbolo do Município de Laguna, e usado por vários estabelecimentos comerciais, como hotéis e restaurantes, analisando o acervo probatório verifica-se que a similitude entre o desenho utilizado na campanha eleitoral e o constante nos documentos municipais, pontos de ônibus e uniformes, buscavam a associação à pessoa do Prefeito e às suas obras.

Nota-se que a figura do golfinho constante nas placas de trânsito (fl. 159) é idêntica a usada na campanha eleitoral do Apelante (golfinho em pé), tendo apenas sido retirado o nome CADORIN. E, nas mesmas placas também foi colocado o desenho do golfinho pulando as ondas do mar, símbolo utilizado nos uniformes, documentos oficiais e lugares públicos, após o apelante ADILCIO assumir o cargo de Prefeito.

Da mesma forma, observa-se que o desenho aplicado nos documentos oficiais (fls. 122/124), pontos de ônibus (fotos de fl. 140 e fl. 191) e informativos (fls. 78/79, fl. 91 e fls. 197/199), apesar de não ser idêntico (golfinho pulando as ondas) ao da campanha eleitoral, quando associado ao slogan "construindo a mudança", frase semelhante a utilizada na eleição ("mudar para crescer"), permite, indubitavelmente, que os munícipes vinculem a imagem e as escritas aos programas de governo do então Prefeito Municipal, ora Apelante.

Destaca-se, também, que à fl. 180 foi apresentado o "santinho de campanha" utilizado pelo recorrente ADILCIO CADORIN, no qual consta a frase "Colinha da Mudança", slogan que facilmente se vincula ao impresso nos informativos e documentos oficiais "construindo a mudança".

As singelas modificações efetuadas na posição do golfinho e no slogan não afastam a caracterização da promoção pessoal, visto que não retiram a imediata associação com o Administrador Municipal.

Ademais, pelos depoimentos testemunhais prestados no inquérito civil e na fase de instrução judicial, é possível constatar que a nova logomarca (imagens do golfinho pulando as ondas) e o slogan "construindo a mudança", mesmo que sutilmente diferentes dos usados na fase de campanha, foram criados no intuito de promover positivamente a imagem no Apelante no Município de Laguna.

Extrai-se do depoimento testemunhal de CLÁUDIA NUNES BONAZZA (fls. 713/715), prestado na audiência de instrução e julgamento:

[...] a depoente trabalhou na administração do requerido Adilcio no período compreendido entre primeiro de Janeiro de 2001 à aproximadamente 17 de dezembro de 2002. A depoente participou de várias reuniões antes do início do mandato do requerido, sendo que foi discutido uma forma de criar impacto para a comunidade lagunense, chamando a atenção para a nova administração e o seu governante. Nesse passo, foi acertado a compra de pontos de ônibus, os quais seriam, em princípio, custeado pelos empresários da cidade. A depoente soube que alguns pontos de ônibus não foram pagos, contudo, não pode fornecer maiores detalhes por não ter participado das respectivas negociações. Os pontos de ônibus ostentavam a logomarca da nova administração, a qual era muito semelhante a que foi utilizada na campanha, tendo em vista que era utilizada a figura do golfinho. No primeiro dia do mandato já havia sido instalado o primeiro ponto de ônibus, sendo que a instalação foi realizada no dia anterior, durante a madrugada. Não se recorda de haver menção nos pontos de ônibus de eventuais patrocinadores, havendo apenas a logomarca acompanhada da frase "Construindo a mudança". A logomarca e a frase já referida estavam estampadas na entrada da prefeitura, nos documentos internos, nos uniformes escolares da rede municipal e no uniforme da guarda azul. [...]

A depoente, nas reuniões em que participou, ouviu comentários que a logomarca deveria ser utilizada para enaltecer a imagem no novo administrador, acrescentando que considerado normal tal recurso para fins de divulgação. Não se recorda em que época foi planejada a logomarca, mais acredita que ocorreu no período de campanha, tendo em vista que o golfinho aparecia deitado com a frase "mudar para crescer", posteriormente, o golfinho passou a ficar em pé, acompanhado da frase "construindo a mudança" (sic).

Corroborando com o testemunho supracitado, PEDRO PAULO MENDONÇA DE SOUZA declarou em seu depoimento (fls. 743/744):

[...] que auxiliou na campanha de Cadorin, sendo que depois de eleito acabou assumindo cargo de assessor especial do prefeito que após a conquista das eleições nas urnas, o prefeito Cadorin fez reuniões em sua casa, convocando várias pessoas, entre elas, os futuros secretários de seu governo; que nesta reunião solicitou aos participantes ideias para obras de impacto no Município de Laguna, a fim de que fosse feita sua promoção como prefeito eleito; que segundo requerido Nelsoli Rogério deu ideia de que fossem colocados na cidade quatro abrigos de ônibus inicialmente; que três seriam colocados no centro da cidade e um na praia do mar grosso; que diante da ideia o ora depoente auxiliou Nelsoni na busca de tais pontos, vindo ate a cidade de Florianópolis para que fosse feita a devida contratação; que a compra foi solicitada em nome da empresa Richard Plus, de propriedade de Nelsoli; que o pedido foi feito em nome de da prefeitura de Laguna, sendo a nota emitida em nome da empresa antes mencionada; que a compra foi feita nesses termos por determinação do próprio Cadorin, que disse que se ele não pagasse a prefeitura pagaria; [...]; que também foi colocado nos pontos de ônibus a logomarca utilizada pelo Prefeito Cadorin, que era um desenho de um golfinho; que tal logomarca também acabou sendo utilizada na prefeitura, inclusive impressa em papéis de expediente; que tem conhecimento dos informativos que foram lançados pelo prefeito. Que tais informativos serviam para promover o prefeito, sendo feita a seleção das matérias por ele e pelo seu assessor de imprensa Ivan Carlos Pimental; que quem pagou pelos informativos foi a prefeitura; [...]; que acredita que o prefeito Cadorin utilizava a logomarca do golfinho quando era candidato; que antes de ser candidato à Prefeito Cadorin teria sido candidato a deputado; que quando saiu candidato à prefeito ele já visava a candidatura posterior a deputado; que o prefeito Cadorin dificultava e muito a entrega de documentos referentes as contas da prefeitura; [...]; que mostrado o jornal de fls. 168 o depoente reconheceu como logomarca utilizada pelo prefeito Cadorin o desenho constante na parte de cima do lado esquerdo do jornal (golfinho com sol); que mostrando o documentos de fls. 190, confirma que a figura do golfinho ali constante era utilizada pelo prefeito na época de sua campanha; [...]; que os slogans lançados pela prefeitura eram interligados aquele utilizado por Cadorin na época de sua campanha, qual seja, "mudar para crescer"; que na verdade as obras para colocação dos abrigos iniciaram no dia 31 de dezembro às 20:00 hrs, e não na madrugada do dia primeiro como restou consignado acima; que não houve licitação para instalação dos abrigos; que também não houve licitação para requisição dos 10 outros abrigos, sendo o pedido feito verbalmente (sic).

Ainda, importante ressaltar o depoimento prestado no inquérito civil por RICARD FERNANDES, chefe de gabinete do Prefeito ADILCIO CADORIN à época dos fatos (fls. 133/134), no qual informou:

[...] que FREDY AMANDIO BARBOSA E ROBSON AMANDIO DOS SANTOS eram publicitários da empresa CRF Publicidade & Marketing e realizaram o marketing publicitário da campanha do Prefeito Adilcio Cadorin e com a promessa da vitória torná-los funcionários do Município, inclusive os santinhos constando fotografia d Cadorin candidato a prefeito e a figura de um "boto". Sendo que Frey fora contratado como funcionário e a empresa CRF como Empresa prestadora de serviços de publicidade à prefeitura sem nenhum procedimento licitatório até o procedimento n. 36/2001 de fls. 573. Afirma o depoente que o referido procedimento foi montado para favorecer os sócios Robson Amândio dos Santos e FREDY AMANDIO BARBOSA, com objetivo de trabalhar em prol da promoção pessoal do Prefeito Adilcio Cadorin, pois já trabalhavam para a prefeitura. Que parte das despesas da campanha feitas pela CRF foram pagas pela Prefeitura após o Prefeito Cadorin ter assumido o cargo. Acredita que a montagem do procedimento licitatório n. 36/01 foi auxiliado pela empresa MX 3 de Tubarão, fornecendo material e proposta para mascarar a licitude do procedimento fraudulento. [...] que as publicações dos Boletins informativos acostados no procedimento foram feitas com o OBJETIVO DE PROMOVER A PESSOA DO SR. PREFEITO MUNICIPAL. Acredita o depoente que foram gastos maiores quantias com tais publicações do que aquelas registradas nos procedimentos licitatórios. [...]. Que a LOGOMARCA constante à fl. 577, (SLOGAN CONSTRUINDO A MUDANÇA E A FIGURA DO BOTO) utilizada pela Administração Municipal tem como objetivo promover a pessoa do Prefeito Cadorin, pois tais símbolos foram criados no ano 2000 como promoção da campanha eleitoral, como também foram utilizados nos santinhos de campanha conforme exemplares trazidos pelo depoente e que ao depoimento acompanham. Que no primeiro dia de gestão do prefeito, a logomarca começou a ser impressa em todos os documentos, placas, brindes, veículos, uniformes de funcionários da Prefeitura e outros, repetindo com objetivo específico de identificar a pessoa de ADILCIO CADORIN (sic).

Assim, constata-se que a elaboração da logomarca (golfinho pulando as ondas) e do slogan ("construindo a mudança"), e a sua posterior divulgação nos veículos oficiais municipais, remetem à pessoa do Apelante e a sua gestão governamental, e foram criados com o intuído de promover a imagem pessoal do então Prefeito Municipal.

Do mesmo modo, analisando os boletins informativos distribuídos no Município de Laguna, infere-se que visavam enaltecer os programas governamentais desenvolvidos pelo Apelante e as obras realizadas em sua gestão, sempre vinculando a imagem do chefe do Poder Executivo Municipal. Percebe-se, ainda, que a logomarca o slogan do apelante ADILCIO aparecem na capa dos informativos, com grande destaque, tornando perceptível a verdadeira intenção da distribuição gratuita.

Ressalta-se que, contrariamente ao alegado pelo apelante ADILCIO em suas razões recursais, as "provas colhidas no inquérito têm valor probatório relativo, porque colhidas sem a observância do contraditório, mas só devem ser afastadas quando há contraprova de hierarquia superior, ou seja, produzida sob a vigilância do contraditório" (Recurso Especial n. 476.660-MG, relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 4.8.2003). "(AgRg no AREsp 572859/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, j. em 18/12/2014)

Portanto, considerando que os testemunhos prestados no inquérito civil corroboram com os colhidos na audiência de instrução e julgamento, e com as provas documentais apresentadas, plenamente viável sua utilização no presente caso.

Importante salientar, que o apelante ADILCIO CADORIN foi condenado na Ação Criminal n. 040.06.001719-8, por crime de responsabilidade previsto no art. , II, do Decreto-Lei n. 201/67, pelos mesmos fatos analisados na presente Ação Civil Pública. A sentença foi confirmada pela Terceira Câmara Criminal deste Tribunal de Justiça, em votação unânime, na Apelação Criminal n. 2008.031881-5, de relatoria do Desembargador ALEXANDRE D'IVANENKO.

Na hipótese dos autos, ficou comprovado que o apelante ADILCIO CADORIN violou o estabelecido no art. 37, § 1º, da CF/88, pois criou e publicou, com dinheiro público, um slogan e uma logomarca, com a finalidade exclusiva de promover sua imagem pessoal, para que a população vinculasse a representação gráfica criada à sua imagem de governante. Ainda, providenciou a veiculação de informativos, nos quais constavam a logomarca e o slogan de forma destacada, e matérias com fotografias que visavam enaltecer sua atuação como Prefeito e produzir uma imagem positiva, associando as obras municipais à sua pessoa.

Ademais, analisando o acervo probatório, vislumbra-se que o apelante CELSO DORVALINO DEUCHER agiu em conjunto com o apelante ADILCIO CADORIN, com o objetivo de promovê-lo pessoalmente, tendo em vista que foi o responsável por publicar os informativos jornalísticos constantes nos autos.

Como já explanado, os informativos eram distribuídos gratuitamente, e neles constam com destaque a logomarca e o slogan criados para promover o recorrente ADILCIO CADORIN, ultrapassando o caráter meramente informativo permitido no art. 37, § 1º, da CF/88.

De acordo com o testemunho de CLÁUDIA NUNES BONAZZA, prestado na audiência de instrução e julgamento (fls. 713/715), o apelante CELSO DORVALINO DEUCHER era quem colhia as informações das Secretarias acerca das obras realizadas, a fim de divulgar no informativo. A testemunha declarou, ainda, que CELSO trabalhava para o Município de Laguna, juntamente com Ivan Pimentel, apesar de oficialmente não fazer parte dos quadros do Ente Público Municipal. In verbis:

[...] a depoente não participou da elaboração dos boletins impressos, para a divulgação das obras da administração, mas deles conhecimento, sabendo que os responsáveis eram Ivan Pimental e Celso Dorvalino, tendo em vista que eles colhiam informações das secretarias, acerca das obras realizadas, a fim de divulgar no referido jornal [...] no período que trabalhou na prefeitura pode afirmar que Celso Dorvalino trabalhava com Ivan Pimentel, embora, oficialmente, não fizesse parte dos quadros da administração, sendo que o seu salário era pago através de contrato de prestação de serviços conforme narra fls. 19/20 dos autos [...] (sic).

Além de demonstrada a promoção pessoal irregular realizada pelos recorrentes ADILCIO e CELSO, vislumbra-se que também ficou comprovada a ilegalidade do Contrato n. 50/01 (fls. 72/73), celebrado entre o Município de Laguna, representado pelo então Prefeito Municipal ADILCIO CADORIN, e a empresa jornalística Diário Brusquense Ltda, representada pelo também apelante CELSO DORVALINO DEUCHER.

Referido contrato tinha como objeto a edição, composição, editoração e arte final do jornal" Informativo da Administração de Laguna ", ou seja, tratava-se de contrato de publicidade e divulgação.

No entanto, o negócio foi realizado sem o devido procedimento licitatório. Embora o contrato seja de pequeno valor (R$ 2.500,00), o art. 25, II, da Lei n. 8.666/93 veda expressamente a inexigibilidade de licitação em negócios de publicidade e divulgação, independente no valor, motivo pelo qual deveria ter sido realizado o devido procedimento licitatório.

Acrescenta-se que, conforme depoimento testemunhal de CLÁUDIA NUNES BONAZZA, a formalização do referido contrato deu-se apenas para mascarar a remuneração que o recorrente CELSO recebia dos cofres públicos, justamente para realizar a promoção pessoal do recorrente ADILCIO CADORIN.

Ainda, esclarecendo as irregularidades realizadas pelos Apelantes, a referida testemunha informou em seu depoimento, prestado no Inquérito Civil (fls. 226/228):

[...] Que as NOTAS FISCAIS DE DESPESAS e, favor do Diário Brusquense de fls. (39) e as demais, não refletem as reais despesas ali registradas, na verdade, foram emitidas para pagamento de salário de Celso Dorvalino Deucher, vulgo"Tche", o qual ajudava Ivan, assessor de imprensa da prefeitura a fazer a formatação dos Boletins. Observa-se as notas fiscais de despesas são sequenciais e ultrapassam o limite do contrato com a empresa Diário Brusquense. Também não reflete a verdade o contrato n. 50/01, de fl. (40), pois fora celebrado com finalidade exclusiva de dar aparência de regularidade as notas e pagamentos das despesas emitidas, esclarece ainda a depoente que o contratante Celso já não trabalhava mais no Diário Brusquense quando assinou o contrato 50/01. [...] que Celso precisava que algum funcionário da Prefeitura assinasse as notas fiscais emitidas por ele, vez que a depoente e a assessora raquel recusavam-se a assiná-las , nestas vezes, o próprio prefeito assinava o verso da nota fiscal, e então dirigia-se à contabilidade e eram pagas [...] (sic).

Os Apelantes apresentaram, em sede recursal, uma procuração pública do Diário Brusquense Ltda outorgada ao apelante CELSO DORVALINO DEUCHER, a qual comprovaria que este detinha poderes para contratar com o Município de Laguna, o que afastaria a nulidade do Contrato n. 50/01.

Contudo, verifica-se que o documento apresentado não caracteriza prova nova, pois seria plenamente viável sua apresentação juntamente com a contestação, por tratar-se de documento público, passível de ser obtido perante o tabelionato que o firmou. Ademais, não lograram êxito os Recorrentes em demonstrar a impossibilidade de apresentação do aludido documento no momento oportuno, pois as alegações de dificuldades oriundas de inundações e transferências documentais também não foram comprovadas.

Não obstante o art. 397 do CPC/73 permitir a juntada de documento novo, necessário para tanto, a demonstração de que seria este destinado a fazer prova de fatos ocorridos depois dos articulados na lide, ou para contrapô-lo aos que foram produzidos nos autos, o que não ocorreu no presente caso.

Destaca-se, ainda, que, mesmo consentindo a juntada do referido documento, o Contrato n. 50/01 não se tornaria válido, tendo em vista que celebrado sem o devido procedimento licitatório, como anteriormente mencionado.

Ainda, a alegação de falsidade do Contrato n. 50/01, por não fazer o apelante CELSO parte do quadro do Diário Brusquense Ltda à época da assinatura do negócio, não foi impugnada diretamente pelos Apelantes, tornando o fato incontroverso, a teor no art. 334, III, do CPC/73.

Dessa forma, plenamente demonstrado pelo conjunto probatório que os Recorrentes agiram com o objetivo de promover pessoalmente a imagem do Prefeito Municipal à época dos fatos, o apelante ADILCIO CADORIN, tendo, inclusive, celebrado contrato falso de prestação de serviços de publicidade para remunerar o apelante CELSO DORVALINO DEUCHER, pessoa responsável pela elaboração dos informativos publicitários.

Manuseando os autos, constata-se que os atos ímprobos praticados pelos Apelantes causaram dano ao erário, pois a logomarca e os informativos foram impressos com dinheiro público (notas de empenho), conforme explanado nos quadros I e II constantes na exordial (fls. 22/23).

Em que pesem os serviços de publicidade terem sido prestados, vislumbra-se que o conteúdo publicado não possuía caráter educativo, informativo ou social, conforme determina o § 1º do art. 37 da CF/88. Assim, o dinheiro público utilizado para realização da promoção pessoal do apelante ADILCIO CADORIN deve ser ressarcido, diante da evidente ausência de interesse público dos serviços prestados.

A alegação do recorrente ADÍLCIO CADORIN de que a Tomada de Contas Especial n. 04/05579608 pende de julgamento final no Tribunal de Contas Estadual não possui o condão de modificar o entendimento de que houve efetivo prejuízo ao erário no presente caso, porquanto as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas, além de não possuírem força judicante, não vinculam a decisão judicial na Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, podendo o agente público ser condenado mesmo quando as contas são aprovadas no referido Tribunal.

Nesse sentido, colhe-se da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 21, INC. II, DA LEI Nº 8.429/92. NÃO VINCULAÇÃO FRENTE AO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO VIA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO (ARTS. 267, INCS. I e VI e 295, INC. I E PAR. ÚNICO, INCS. I e III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL). INOVAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

1. O Controle exercido pelo Tribunal de Contas, não é jurisdicional, por isso que não há qualquer vinculação da decisão proferida pelo órgão de controle e a possibilidade de ser o ato impugnado em sede de ação de improbidade administrativa, sujeita ao controle do Poder Judiciário, consoante expressa previsão do art. 21, inc. II, da Lei nº 8.429/92. Precedentes: REsp 285305/DF, Primeira Turma, julgado em 20/11/2007, DJ 13/12/2007 p. 323; REsp 880662/MG, Segunda Turma, julgado em 15/02/2007, DJ 01/03/2007 p. 255; REsp 1038762/RJ, Segunda Turma, julgado em 18/08/2009, DJe 31/08/2009.

2. Deveras, a atividade do Tribunal de Contas da União denominada de Controle Externo, que auxilia o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, é revestida de caráter opinativo, razão pela qual não vincula a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa.

3. A doutrina sob esse enfoque preconiza que: Assim, as decisões dos Tribunais de Contas não vinculam a atuação do sujeito ativo da ação civil de improbidade administrativa, posto que são meramente opinativas e limitadas aos aspectos de fiscalização contábil, orçamentária e fiscal. Devem, por isso, ser objeto de análise crítica do Ministério Público e dos demais co-legitimados ativos visando identificar, entre as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas, se alguma delas realmente configura ato de improbidade administrativa. (Marino Pazzaglini Filho in Lei de Improbidade Administrativa Comentada, 2ª ed., São Paulo: Atlas, 2005, pp. 78/79 e 220/221). (REsp 1032732/CE, Rel.Ministro LUIZ FUX, Primeira Turma, j. em 19/11/2009)

Dessa maneira, ficou caracterizado o ato de improbidade administrativa cometido pelos Apelantes, diante de evidente desvio de finalidade dos atos públicos, fato que acarretou lesão ao erário municipal e afrontou os princípios da Administração Pública (art. 10, caput, e art. 11, I, da Lei n. 8.429/92), causando indesejada lesão a moralidade administrativa.

Demonstrado o desrespeito ao art. 37, caput, e § 1º da CF/88, torna-se evidente a afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa e, havendo aproveitamento do dinheiro público para a realização de promoção pessoal, resta configurado ato lesivo ao patrimônio público.

Nesse sentido, julgou este Tribunal de Justiça:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL (ART. 37, § 1º, DA CF). MASSIFICAÇÃO DE PROPAGANDA EM MÍDIA ESCRITA E AUDIOVISUAL. DISPÊNDIO DE SOMA CONSIDERÁVEL - CERCA DE R$ 1.800.000,00 (UM MILHÃO E OITOCENTOS MIL REAIS) - EM CURTO ESPAÇO TEMPORAL, PRÓXIMO AO PERÍODO ELEITORAL, A DENOTAR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E IMPESSOALIDADE. CONDUTA PREVISTA NO ART. 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI N. 8.429/92. APLICAÇÃO DAS PENALIDADES CONSISTENTES NO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO, MULTA CIVIL E SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PONDERAÇÃO EFETUADA PARA AFASTAR AS SANÇÕES DE PERDA DO CARGO E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO, EM DECORRÊNCIA DA INCOMPATIBILIDADE COM A NATUREZA DA INFRAÇÃO E DA INSUFICIÊNCIA FACE À COMPENSAÇÃO ALMEJADA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

Caracteriza ato de improbidade administrativa por malferir a norma constitucional (art. 37, § 1º, CF) o manejo de propaganda institucional com fito à promoção pessoal do agente público, dada a ofensa aos princípios da legalidade e da impessoalidade.

Tipifica a infração" sobretudo quando vem associada a um "slogan" criado como marca de identificação de uma determinada gestão (no caso específico: "Prefeitura de Florianópolis - Trabalhando na cidade inteira"), isso cria uma espécie de link ou elo entre a obra e o seu "criador". E isso, ainda quando se omitam nomes ou imagens do "criador", pode significar e, no mais das vezes, é, a chamada propaganda subliminar.

No caso em exame, das peças publicitárias cujo conteúdo foi dado a conhecer no âmbito do presente instrumento, muitas parecem extrapolar caráter educativo e meramente informativo, avançando para a louvação das virtudes da Administração comandada pelo recorrente, quadra em que arranham o escopo do disciplinamento constitucional. É o caso daquelas que, sempre sob a regência do slogan "Trabalhando na cidade inteira", mostrando imagens de diversas obras, dizem que "o Sul da Ilha tem a atenção que merece"; que, por conta de R$ 70 milhões de investimentos, "o Continente está mudando para melhor. E mudando pra você"; que outros milhões foram gastos na revitalização de praias "para beneficiar moradores e turistas" ou ainda que a Prefeitura fez portentosos investimentos em "160 novas salas de aula" (Agravo de Instrumento n. 2008.029747-0, relator o Des. Newton Janke).

A massificação exacerbada de mídias (impressa e audiovisual), aliada ao gasto público com publicidade em apenas 3 (três) meses de veiculação e a proximidade do período eleitoral, torna flagrante a subsunção da conduta ao art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92, a ensejar a responsabilização do réu nas penalidades pertinentes (art. 12, III, da Lei 8.429/92).

Em situações similares decidiu esta Corte: Embargos Infringentes n. 2011.099089-9, da Capital, relator Des. Cid Goulart, Grupo de Câmaras de Direito Público, julgados em 12.08.2015; Apelação Cível n. 2009.054586-2, de Itá, relator Des. Júlio César Knoll, Quarta Câmara de Direito Público, julgada em 11.04.2013; Apelação Cível n. 2008.068213-6, de Indaial, relator Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, julgada em 13.12.2011. (Apelação Cível n. 0910044-87.2013.8.24.0023, Rel. RONEI DANIELLI, Terceira Câmara de Direito Público, j. m 12/12/2017)

Conforme entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça, "para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas prescrições da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10" (REspn.1737004/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, j. em 04/09/2018).

Dessa forma, o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica, como ocorreu no presente caso.

A afronta aos princípios administrativos e a imoralidade no trato da coisa pública, retratados pela utilização de dinheiro público para promoção pessoal e a celebração de contrato falso, no caso, são suficientes para revelar a conduta desleal e o dolo dos Apelantes, caracterizando o ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, caput, e no art. 11, I, ambos da Lei n. 8.429/92.

No tocante à dosimetria das sanções aplicadas, constata-se que a gravidade da conduta praticada impede a redução das penas fixadas, pois os Apelantes aproveitaram-se do cargo público que ocupava o recorrente ADILCIO CADORIN para, com dinheiro público, promover a imagem pessoal do então Prefeito Municipal, causando dano ao erário e violando os princípios da Administração Pública.

Sabe-se que "a cumulação de penalidades na ação de improbidade administrativa é facultativa, devendo o magistrado, na aplicação das sanções, observar a dosimetria necessária, de acordo com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, nos termos do que prescreve o parágrafo único do art. 12 da Lei 8.429/92." (STJ, AgRg no AREsp n. 367.631, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, j. em 7/10/2015).

In casu, diante do desrespeito aos princípios da Administração Pública, as sanções aplicadas mostram-se razoáveis e proporcionais, pois impostas no patamar mínimo previsto no art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Dessa forma, deve ser mantida a sentença.

IV - Do reexame necessário

Primeiramente, cumpre salientar que a decisão de primeiro grau está sujeita ao reexame necessário, porquanto "A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade, nos termos do artigo 475 do CPC/1973. Além disso, por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009). [...]." (STJ, REsp n. 1.733.729/SP, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 27-11-2018, DJe 17-12-2018). (Apelação Cível n. 0002673-67.2014.8.24.0054, Rel. ODSON CARDOSO FILHO, Quarta Câmara de Direito Público, j. em 21/03/2019).

No presente caso, constata-se que Ação Civil Pública foi julgada improcedente em relação ao requerido NESOLI ROGÉRIO RODRIGUES, diante da não comprovação de cometimento de ato de improbidade administrativa.

Sem delongas, não merece reforma a sentença.

Considerando a análise minuciosa realizada pela Magistrada a quo, Dra. RACHEL BRESSAN GARCIA MATEUS, sobre a matéria, e a fim de evitar tautologia, traz-se à colação parte da sentença como fundamento deste aresto:

Por outro lado, verifico que a conduta do réu Nesoli Rogério Rodrigues não constituiu ato de improbidade administrativa, dentre aqueles elencados na Lei em comento.

Não se olvida que o réu Nesoli foi o idealizador dos abrigos de ônibus, um dos objetos desta ação, realizando, inclusive, as negociações de alguns abrigos através da empresa Richard Plus, de sua propriedade.

Todavia, conforme restou demonstrado nos autos, mormente pelos depoimentos testemunhais, o réu Nesoli era "cabo eleitoral" do ex-prefeito Adilcio, além de que os atos praticados por ele foram realizados antes da efetiva posse do prefeito.

Logo, é de se reconhecer que suas condutas não passaram de meras obrigações típicas da posição de cabo eleitoral que exercia, que é de concorrer para que o candidato e futuro prefeito consiga a simpatia da população que o elegeu.

Diante disso, entendo que o réu Nesoli somente efetuou o pedido dos abrigos em nome de sua empresa pelo fato de que o ex-prefeito ainda não tinha poderes para realizá-lo em nome da prefeitura, já que ocorreram antes da efetiva posse.

Dentro desse contexto, e ante a ausência de mais provas contra o réu Nesoli, tenho que as condutas, por terem ocorrido antes da posse do prefeito e antes mesmo da sua nomeação ao cargo de Secretário de Turismo, não caracterizaram ato de improbidade administrativa, mais sim atividades inerente à função que exercia, sob às ordens de seu superior, o ora réu Adilcio Cadorin.

Além do mais, os abrigos de ônibus negociados por ele não causaram lesão ao erário público, ao contrário, são utilizados pela população Lagunense até os dias atuais.

Caso tenha ocorrido qualquer irregularidade no procedimento realizado, estes não ficaram suficientemente comprovados nos autos.

Outrossim, não ficou caracterizado que o réu Nesoli concorreu para a promoção pessoal do ex-prefeito, no que diz respeito aos informativos jornalísticos divulgados na cidade.

Desta feita, verifico que não merece procedência a demanda em relação ao réu Nesoli Rogério Rodrigues, consoante explanado acima.

Dessa forma, considerando que o requerido NESOLI estava envolvido apenas em atos anteriores a posse de ADILCIO CADORIN como Prefeito do Município de Laguna, e que não atuou diretamente nas irregularidades acima narradas, não ficou caracterizada a prática de ato ímprobo.

Portanto, não merece reforma a sentença.

V - Do dispositivo

Diante do exposto, vota-se pelo conhecimento e desprovimento dos recursos, e pelo conhecimento e desprovimento da remessa necessária.

Comunique-se o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para fins de inclusão no CNCIAI - Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que implique em Inelegibilidade.

Este é o voto.


Gabinete Desembargador Rodolfo Tridapalli

LMA