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22 de Maio de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de Santa Catarina TJ-SC - Apelação Cível : AC 03279827620158240023 Capital 0327982-76.2015.8.24.0023 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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Apelação Cível n. 0327982-76.2015.8.24.0023, da Capital

Relator: Desembargador Ronei Danielli

AÇÃO ANULATÓRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. REJEIÇÃO. RECURSOS REPASSADOS A ASSOCIAÇÕES CIVIS PARA PROJETOS DE FOMENTO À CULTURA. DESVIO DE FINALIDADE. UTILIZAÇÃO DAS VERBAS PÚBLICAS PARA REALIZAR EVENTOS COM PROPÓSITO DE PROMOÇÃO PESSOAL E ELEITORAL DE PARLAMENTAR. IMPUTAÇÃO DO DÉBITO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. TESE DE ILEGALIDADE DO PRONUNCIAMENTO ADMINISTRATIVO, POR CERCEAMENTO DE DEFESA E FALTA DE PROVAS. CABIMENTO DO EXAME DE LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. GARANTIA DE INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO (ART. , XXXV, CF/88). MÉRITO. PRETENSÃO DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL QUE, ALÉM DE PRECLUSA, SE MOSTRAVA INOPORTUNA E IRRELEVANTE PARA O DESLINDE DO FEITO. EXISTÊNCIA DE FARTO CONJUNTO PROBATÓRIO A AMPARAR AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE QUALQUER ILEGALIDADE NA DECISÃO COMBATIDA. IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO ANULATÓRIO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS FIXADOS ADEQUADAMENTE, DIANTE DA NATUREZA E IMPORTÂNCIA DA CAUSA (ART. 85, § 8º, CPC). RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0327982-76.2015.8.24.0023, da comarca da Capital 1ª Vara da Fazenda Pública em que é Apelante Nelson Goetten de Lima e Apelado Estado de Santa Catarina.

A Terceira Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, conhecer do recurso e negar-lhe provimento; majorando-se os honorários sucumbenciais, por força do art. 85, § 11, do CPC/15. Custas legais.

O julgamento, realizado nesta data, foi presidido pelo Exmo. Sr. Des. Jaime Ramos e dele participaram os Exmos. Srs. Des. Ricardo Roesler e Des. Júlio César Knoll.

Florianópolis, 11 de dezembro de 2018.

Desembargador Ronei Danielli

Relator


RELATÓRIO

Nelson Goetten de Lima propôs ação anulatória de ato administrativo contra o Estado de Santa Catarina e o Tribunal de Contas Estadual, objetivando desconstituir o Acórdão n. 1102/2013, originário do Processo SPC-07/00121218, que declarou a irregularidade das contas prestadas e o condenou solidariamente ao pagamento de R$ 794.467,09 (setecentos e noventa e quatro mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e nove centavos).

Aventou a nulidade do processo administrativo por cerceamento de defesa, em função do indeferimento do pedido de produção de prova testemunhal.

Aduziu a inexistência de material probatório capaz de demonstrar o desvio de finalidade na destinação dos recursos, a existência de efetivo dano ao erário ou algum grau de responsabilidade pessoal pela gestão das verbas públicas questionadas.

Afirmou ter restrito sua atuação, na condição de parlamentar, à captação de recursos para projetos direcionados ao fomento cultural no Estado, sem qualquer propósito de utilização para promoção pessoal ou eleitoral.

A antecipação de tutela foi negada pelo juízo de origem.

Citado, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina apresentou contestação arguindo, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, diante da ausência de personalidade jurídica própria. Aventou, ainda, a inépcia da petição inicial e defendeu a legalidade do julgamento combatido.

O Estado de Santa Catarina, por sua vez, argumentou que o autor não haveria rechaçado ou desconstituído os fatos comprovados no processo administrativo, tornando-os incontroversos. Alegou não estar caracterizado cerceamento de defesa. Sustentou, por fim, não competir ao Poder Judiciário reapreciar o mérito das decisões proferidas pela Corte de Contas.

Em sentença, o Magistrado Hélio do Valle Pereira reconheceu a ilegitimidade do Tribunal de Contas Estadual para figurar no polo passivo da lide e, no mérito, julgou improcedente o pedido. Condenou o autor a arcar com as custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Irresignado, o vencido interpôs recurso de apelação, repisando as teses deduzidas na exordial. Ainda, postulou a concessão do benefício da justiça gratuita, a fim de dispensá-lo do preparo recursal, e a minoração da verba honorária fixada na sentença.

Apresentadas contrarrazões, os autos ascenderam a esta Corte Estadual de Justiça.

Lavrou parecer pela Douta Procuradoria-Geral de Justiça o Exmo. Sr. Dr. João Fernando Quagliarelli Borrelli, manifestando-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

Intimado, o autor apresentou documentos a referendar o pedido de gratuidade judiciária, que foi deferido.

Esse é o relatório.

VOTO

A pretensão autoral envolve discussão a respeito da legalidade de ato administrativo exarado pelo Tribunal de Contas do Estado, no exercício da competência constitucional de fiscalização das contas dos Poderes integrantes do Estado, nos moldes traçados pela Constituição Federal e contemplados no art. 59, incisos II, IV, VI e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina:

Art. 59. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: [...]

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta, incluídas as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; [...]

IV - realizar, por iniciativa própria, da Assembleia Legislativa, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado a Municípios, mediante convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere, e das subvenções a qualquer entidade de direito privado; [...]

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

Por força do direito fundamental de ação, insculpido no art. , XXXV, da Constituição da República ("a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito"), pode a parte considerada lesada por pronunciamento do Tribunal de Contas buscar a tutela jurisdicional para ver afastada a eventual ilegalidade do ato administrativo, especialmente de caráter sancionador, como na espécie.

Ao contrário do que argui o ente demandado, o exame judicial de legalidade não se circunscreve à mera regularidade formal do pronunciamento da Corte de Contas, mas abarca o próprio mérito do ato administrativo. A garantia de inafastabilidade da jurisdição impõe a análise de qualquer lesão ou ameaça de direito levada ao Poder Judiciário, não se admitindo que a alusão genérica ao princípio da separação dos poderes possa vir a chancelar flagrantes ilegalidades, como a imposição de penalidade desproporcional ou não prescrita em lei, o julgamento desamparado de respaldo probatório ou a violação ao contraditório e à ampla defesa.

Nesse norte, "o STJ já reconheceu a possibilidade de controle jurisdicional das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União, tendo em vista a sua natureza de órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, com atividade meramente fiscalizatória e ostentando suas decisões caráter técnico-administrativo, máxime em face do Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional previsto no art. , XXXV, da Constituição Federal." (REsp 1447561/PE, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 07.06.2016).

Na mesma direção, o entendimento desta Corte: Apelação Cível n. 0500383-91.2009.8.24.0023, rel. Des. Francisco Oliveira Neto, Segunda Câmara de Direito Público, j. 16.05.2017; Apelação Cível n. 0004213-43.2010.8.24.0135, rel. Des. Paulo Ricardo Bruschi, Quarta Câmara de Direito Público, j. 14.06.2018.

Não obstante, o exame de legalidade do ato administrativo não corresponde a uma pura revaloração do mérito da decisão tomada pela autoridade administrativa, especialmente quanto aos seus aspectos técnicos e discricionários. Ao Poder Judiciário não compete avaliar propriamente o acerto ou desacerto finalístico do ato, mas a sua higidez perante as leis e a Constituição, notadamente ao apreciar, como no caso, pronunciamento eminentemente técnico do Tribunal de Contas - regularidade na prestação de contas e demonstração do emprego adequado de recursos públicos.

Fixadas essas premissas, cabe analisar as teses de nulidade do Acórdão n. 1102/2013, proferido pela Corte Administrativa no Processo SPC-07/00121218.

Da leitura atenta do longo arrazoado apresentado pelo apelante, nota-se que a argumentação está lastreada em dois aspectos centrais capazes de macular o pronunciamento administrativo: cerceamento de defesa e falta de provas.

Em síntese, o autor sustenta que o Tribunal de Contas proferiu uma decisão que destoa da realidade dos fatos, sem lhe possibilitar o exercício pleno do direito de defesa mediante a produção de prova testemunhal.

Neste ponto, assim consignou o magistrado sentenciante:

Aliás, não houve muito menos cerceamento de defesa.

A esse respeito, o autor defende a infalibilidade da prova testemunhal que pretendia realizar na fase administrativa. Ora, se em juízo é possível que se indefiram diligências impertinentes, com muito mais razão existe a possibilidade da mesma rejeição. Há um direito à prova, mas não uma prerrogativa incondicional a pretender produzir qualquer prova, mesmo que irrelevante.

O fato é que a decisão do TCE está exuberantemente fundamentada, apontando, fato por fato, as evidências em desfavor do autor. Não é um aspecto aqui, outro lá. São um conjunto de revelações, como já resumido, que levam àquele resultado. No contexto, já fartamente documentados o procedimento ilícito, não havia realmente por que protelar a solução do feito.

Ademais, quanto a todos esses aspectos, vale repetir o que foi colocado com infinita maior autoridade pelo Desembargador Luiz Zanelato em diversos julgamentos, que concluíram pelo indeferimento do pleito de efeito suspensivo em decisões que negaram antecipação de tutela, a respeito de casos correlatos ao que correntemente se aprecia: [...]

Não há se falar em produção de prova testemunhal no bojo do processo administrativo do Tribunal de Contas, pois a competência desse órgão está restrita ao âmbito dos exames técnico, contábil, operacional, financeiro e patrimonial da Administração Pública, que são realizados objetivamente através da análise de dados e informações comprováveis apenas por documentos.

Portanto, considerando todo o conjunto probatório extraído do processo administrativo e coligido ao presente caderno recursal, mormente pelo fato de o agravante haver exercido o direito de defesa e empregado os recursos a ela inerentes e compatíveis com o regramento específico do Tribunal de Contas, não soa razoável a tese de cerceamento de defesa argüida pelo agravante. (fls. 2609/2610, sem grifo no original).

Compulsando os autos do Processo SPC-07/00121218 (fls. 48/2229), contata-se primeiramente que o apelante não formulou pedido de produção de prova testemunhal na defesa apresentada em 04.05.2010 (fls. 1837/1846), mas apenas no recurso administrativo interposto em 06.01.2013 (fls. 2170/2186), o que caracteriza preclusão.

De todo modo, no julgamento do recurso, a Corte de Contas assim se manifestou:

Em preliminar, tem-se não procedente a demanda de prova testemunhal, tendo em vista a ausência de previsão legal no âmbito do Tribunal de Contas.

Nesse sentido, o voto do relator do processo SPC 06/00473139:

PROVA TESTEMUNHAL. PEDIDO. INDEFERIMENTO. Além de não haver previsão de produção de prova testemunhal em processos perante o Tribunal de Contas, os Responsáveis não especificaram o que pretendiam provar. Ademais, é possível o deslinde do feito unicamente com a prova documental, única apta a demonstrar a regularidade das prestações de contas, especialmente porque toda a despesa realizada deve ser devidamente comprovada mediante documentos idôneos. (fl. 2219).

O processo SPC 06/00473139 é relacionado, em parte, aos mesmos fatos apurados no processo SPC-07/00121218 - destinação de recursos do Governo Estadual para a realização de eventos culturais por associações civis ligadas ao então deputado estadual Nelson Goetten de Lima -, no qual o pedido de oitiva de testemunhas foi indeferido nestes termos:

No que se refere ao pedido de produção de prova testemunhal, o pleito deve ser rejeitado. Os procedimentos no âmbito dos Tribunais de Contas, ante a falta de previsão legal, não comportam a produção de prova testemunhal, sendo que a fiscalização exercida por esta Corte adota por excelência a prova documental, em razão da oficialidade dos atos administrativos sujeitos à sua jurisdição.

De outra parte, os Responsáveis sequer indicaram testemunhas ou especificaram o que pretendiam provar, o que reforça a conclusão pela rejeição do pedido. De todo modo, poderiam os Responsáveis ter juntado aos autos as declarações que entendiam pertinentes, com o devido reconhecimento de autenticidade. Como não o fizeram na oportunidade da defesa, está precluso o momento para fazê-lo.

Importante asseverar que nos processos perante o Tribunal de Contas o Responsável tem um momento único para a defesa, oportunidade em que deverá juntar todos os documentos que entenda necessários. Inexiste pedido prévio para que, no curso da instrução, sejam solicitadas novas provas, salvo em situações excepcionais e quando devidamente especificado e justificado o motivo.

Ademais, eventual prova testemunhal não teria capacidade para interferir na análise dos casos apurados pela Instrução, isso porque para a análise do mérito é suficiente a apreciação da prova documental acostada aos autos. É essencial sublinhar que os Responsáveis tinham o dever de comprovar documentalmente a correta aplicação dos recursos públicos, e a análise feita por esta Corte deve levar em conta os documentos que foram apresentados. (sem grifo no original).

Com efeito, não há como reconhecer qualquer mácula no pronunciamento administrativo.

Além de haver nítida preclusão na pretensão autoral, o indeferimento da produção da prova testemunhal foi devidamente fundamentado, com base nas regras procedimentais do Tribunal de Contas e no contexto fático-probatório já registrado nos autos administrativos.

O conjunto de provas documentais é inequivocadamente farto, atestando fatos que não poderiam ser derruídos a partir de depoimento pessoal. Segundo consta na decisão administrativa, o próprio apelante confirmou que intermediava a obtenção de recursos públicos para as entidades civis, auxiliava na prestação de contas e seus trâmites burocráticos e participava dos eventos realizados, inclusive na qualidade de apresentador.

Estas circunstâncias indicam a violação ao preceito da impessoalidade, que norteia a aplicação de recursos públicos, o que, aliado às irregularidades na demonstração da correspondência entre os projetos de captação de recursos e os eventos efetivamente realizados, infirmaram a conclusão da Corte Administrativa no sentido do desvio de finalidade na aplicação da verba estadual.

Nesse contexto, a oitiva de testemunhas realmente se mostrava inoportuna e irrelevante para o deslinde do caso, considerando inclusive a essência técnica do julgamento promovido pela Corte de Contas, amparado em provas documentais tendentes a registrar a efetiva destinação dos recursos públicos.

Além do mais, o autor, ao ingressar em juízo, novamente deixou de requerer, em momento oportuno e de forma clara, a produção da prova testemunhal que reputa indispensável à comprovação dos fatos deduzidos.

Nas quase três mil páginas destes autos, não consta sequer um rol de testemunhas. Na petição inicial, o autor não deduz pedido expresso para produção de prova testemunhal (ao contrário, destaca a importância da prova documental: pedido h, à fl. 30). Em nenhuma das duas réplicas apresentadas, solicita explicitamente a oitiva de testemunhas (fls. 2556/2558 e 2564/2584).

Diante deste quadro, mostra-se insubsistente a tese de cerceamento de defesa por conta do indeferimento da produção de prova testemunhal no âmbito administrativo.

Aliás, da análise do processo SPC-07/00121218, constata-se o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa por parte do apelante, bem como a regularidade formal na tramitação administrativa.

De outro lado, no tocante à alegação de ausência de provas para sustentar o julgamento proferido pelo Tribunal de Contas, a pretensão autoral se revela igualmente improcedente.

Da análise dos autos administrativos, verifica-se a existência de elementos concretos a indicar o desvio de finalidade na alocação de recursos públicos destinados ao fomento cultural no Estado, utilizados na realização de eventos com propósito de promoção pessoal e eleitoral do deputado estadual Nelson Goetten de Lima.

No Acórdão n. 1102/2013, o ilustre Conselheiro Luiz Roberto Herbst promove, em 88 (oitenta e oito) laudas, uma minuciosa análise dos fatos imputados ao autor, da valoração das provas colacionadas e de sua repercussão jurídica, concluindo pela irregularidade das contas apresentadas e pela caracterização de desvio de finalidade no emprego das verbas públicas.

Eis a ementa do provimento administrativo:

Prestação de contas. Recursos concedidos. Subvenções sociais. Despesas sem comprovação por documentos hábeis. Irregularidade. Ilegitimidade. Dano ao erário. Dever de restituição pelo responsável.

A falta de apresentação dos documentos exigidos em lei ou regulamento, notadamente a Resolução nº TC.16/1994, para comprovação de despesas de recursos concedidos a título de subvenção social, torna inaceitável a despesa e implica no dever do responsável em promover a devolução dos valores a erário.

Prestação de contas. Recursos concedidos. Subvenções sociais. Despesas sem comprovação por documentos hábeis. Utilização de notas fiscais emitidas entre associações congêneres para comprovar supostas despesas. Irregularidade. Precedentes do Tribunal de Contas.

Não são aceitáveis como legítimas supostas despesas que a beneficiária das subvenções pretende comprovar por meio de notas fiscais avulsas emitidas entre associações com comprovada atuação conjunta, objetivos comuns e íntima relação, que descrevem supostos serviços prestados por umas para outras, demonstrando que o suposto pagamento teve por único objetivo justificar despesas ilegítimas. Conforme comprovado em precedentes desta Corte era recorrente a prática de membros e dirigentes de um grupo de associações na emissão de notas fiscais avulsas por supostos serviços prestados de uma entidade para outra com evidente propósito de obter vantagens pessoais ou de terceiros, de cunho eminentemente privado, incompatível com o interesse público subjacente às concessões das subvenções, caracterizando desvio de finalidade.

Prestação de contas. Recursos concedidos. Subvenções sociais. Serviços prestados por grupo musical. Notas avulsas. Vinculação a então parlamentar. Desvio de finalidade.

Conforme precedente deste Tribunal, devem ser reputadas ilegítimas as despesas comprovadas com notas fiscais emitidas por integrantes da Banda "Os Curingas", cuja maior parte deles ocupava cargos de assessoria de parlamentar intimamente ligado às associações beneficiados com subvenções sociais, por restar demonstrado o propósito de utilização das subvenções com o único intento de amealhar recursos públicos em benefício privado, caracterizando desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos.

Prestação de contas. Recursos concedidos. Subvenções sociais. Empresas privadas. Sócios. Membros. Associaç...