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26 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
0001153-35.2017.8.24.0000 Garuva 0001153-35.2017.8.24.0000
Órgão Julgador
Órgão Especial
Julgamento
3 de Outubro de 2018
Relator
Monteiro Rocha
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC__00011533520178240000_4d19d.pdf
Inteiro TeorTJ-SC__00011533520178240000_48c80.rtf
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Inteiro Teor





Arguição de Inconstitucionalidade n. 0001153-35.2017.8.24.0000, de Garuva

Relator: Desembargador Monteiro Rocha

DIREITO CONSTITUCIONAL - ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEI N. 554/89 DO MUNICÍPIO DE GARUVA, QUE "AUTORIZA O CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL A ESTABELECER INCENTIVOS ECONÔMICOS E FISCAIS PARA EMPRESAS QUE SE ESTABELEÇAM NO MUNICÍPIO DE GARUVA OU QUE NELE AMPLIEM SUAS INSTALAÇÕES E ATIVIDADES PRODUTORAS, CRIA A COMISSÃO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS"- ART. , § 1º, DA REFERIDA LEI (DISPOSITIVO IMPUGNADO) QUE PERMITE DOAÇÃO DE TERRENO PÚBLICO MEDIANTE DECRETO DO EXECUTIVO SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA ESPECÍFICA - 1. CONVALIDAÇÃO DO VÍCIO - LEI POSTERIOR QUE RATIFICOU AS DOAÇÕES QUE FORAM REALIZADAS MEDIANTE DECRETO COM BASE NA LEI 554/89, AUTORIZANDO A ADMINISTRAÇÃO INGRESSAR COM AÇÃO JUDICIAL PARA REVERTER O PATRIMÔNIO DAQUELES BENEFICIADOS QUE NÃO CUMPRIRAM AS CONDIÇÕES ESTABELECIDAS - LEI POSTERIOR MANIFESTAMENTE GENÉRICA - AUSÊNCIA DE SUPRIMENTO DE VÍCIO RELACIONADO À FALTA DE LEI ESPECÍFICA - CONVALIDAÇÃO INOCORRENTE - 2. INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA AOS ARTS. 12, § 1º; 16, CAPUT; 32, CAPUT; E 39, IX, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ARTS. 2º E 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI GENÉRICA AUTORIZATIVA - INACOLHIMENTO - LEI AUTORIZATIVA QUE FIXA CONTEÚDO MÍNIMO RAZOÁVEL A SER OBSERVADO PELO DECRETO DO EXECUTIVO - "CHEQUE EM BRANCO LEGISLATIVO" INCONFIGURADO - INOCORRÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - HOMENAGEM À MODERNA CONCEPÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, EM SUA ACEPÇÃO PRINCIPIOLÓGICA OU FORMAL AXIOLÓGICA, QUE CHANCELA A ATRIBUIÇÃO DE PODERES NORMATIVOS AO PODER EXECUTIVO - QUESTÕES ATINENTES À CRISE DE LEGALIDADE, BOA-FÉ E PREJUÍZO AO ERÁRIO QUE DEVEM SER DIRIMIDAS NO MÉRITO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROCEDÊNCIA DA ARGUIÇÃO.

1. Inocorre convalidação de vício constitucional embasado em alegada falta de lei específica se a lei posterior é manifestamente genérica, perdurando o mesmo defeito.

2. É constitucional lei que, fixando conteúdo mínimo razoável a ser observado, autoriza doação de imóvel público por decreto do executivo, inocorrendo afronta aos princípios constitucionais da legalidade e da separação dos poderes.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Arguição de Inconstitucionalidade n. 0001153-35.2017.8.24.0000, da comarca de Garuva Vara Única, em que é Arguente Egrégia Segunda Câmara de Direito Público.

A Órgão Especial decidiu, por votação unânime, julgar improcedente a arguição incidental de inconstitucionalidade, determinando-se o retorno dos autos à Segunda Câmara de Direito Público para prosseguir no julgamento da causa. Sem custas.

Participaram do julgamento, realizado em 03 de outubro de 2018, os Exmos. Srs. Desembargador Fernando Carioni, Desembargador Torres Marques, Desembargador Ricardo Fontes, Desembargador Salim Schead dos Santos, Desembargadora Maria do Rocio Luz Santa Ritta, Desembargador Alexandre d'Ivanenko, Desembargador Moacyr de Moraes Lima Filho, Desembargador Sérgio Izidoro Heil, Desembargador João Henrique Blasi, Desembargadora Rejane Andersen, Desembargadora Soraya Nunes Lins, Desembargador Henry Petry Junior, Desembargador Rodrigo Collaço, Desembargador Stanley Braga, Desembargador Francisco Oliveira Neto, Desembargador Hélio do Valle Pereira, Desembargador Júlio César M. Ferreira de Melo, Desembargador Pedro Manoel Abreu, Desembargador Luiz Cézar Medeiros e Desembargador Sérgio Roberto Baasch Luz.

Florianópolis, 05 de outubro de 2018.

Desembargador Monteiro Rocha

Relator


RELATÓRIO

Trata-se de arguição de inconstitucionalidade suscitada nos autos da Apelação Cível n. 0001069-41.2012.8.24.0119, de Garuva.

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina moveu ação civil pública contra Município de Garuva, Lindomar Antônio Henz ME e Célio Luiz Budal, objetivando a declaração de nulidade de atos de doação de imóvel público à empresa requerida, atos estes materializados nos Decretos ns. 307/2000 e 38/2011.

O Ministério Público alegou, em síntese, o seguinte: a) que é inconstitucional o art. 1º, § 1º, da Lei Municipal n. 554/89 do Município de Garuva, a qual "Autoriza o chefe do executivo municipal a estabelecer incentivos econômicos e fiscais para empresas que se estabeleçam no Município de Garuva ou que nele ampliem suas instalações e atividades produtoras, cria a comissão municipal de desenvolvimento econômico, e dá outras providências", sendo que o referido § 1º impugnado permite doação/alienação de imóvel público mediante decreto do executivo sem autorização legislativa, o que afronta os arts. 16, 32 e 39, IX, da Constituição Estadual e arts. 2º e 37, caput, da Constituição Federal (princípios da legalidade e da separação dos poderes); b) que são nulos, por doação ilegal, o Decreto n. 307/2000 que realizou a doação de terreno de 9.600,00 m² à empresa requerida Lindomar Antônio Henz ME, bem como o Decreto n. 38/2011 que, em razão do pretenso cumprimento de obrigações pela empresa beneficiada e do transcurso do prazo de 10 anos, determinou o cancelamento das restrições averbadas no registro imobiliário, liberando a alienação do bem; c) que "a Lei Municipal n. 554/89, de forma genérica e ampla, autoriza a livre alienação do patrimônio do Município, sem exigir avaliação prévia ou a comprovação do interesse público, constituindo verdadeira carta em branco concedida ao Prefeito Municipal e burla ao necessário procedimento licitatório, além de extirpar do Legislativo Municipal a possibilidade de fiscalização dos atos praticados" (fl. 20); q) que o art. , § 1º, da Lei Municipal n. 554/89 afronta o art. 17 da Lei Federal n. 8.666/1993 (Lei de Licitações), a qual exige, para alienação de bens imóveis da Administração, interesse público devidamente justificado, avaliação prévia, licitação e autorização legislativa; d) que a empresa requerida beneficiária não apresentou qualquer projeto para implementação de empreendimento industrial no local e não houve sequer emissão de parecer pela Comissão Municipal de Desenvolvimento Econômico; e) que no terreno doado foi construída indevidamente a residência do representante legal da empresa beneficiária e, antes mesmo de 10 anos após a doação, foi ilegalmente alienada parte da área (4.200,00 m²) a terceiro ora requerido, Célio Luiz Budal.

Assim discorrendo, requereu a procedência do pedido para, reconhecendo incidentalmente a inconstitucionalidade do § 1º do art. 1º da Lei Municipal n. 554/89, declarar nulos os atos de doação do bem público à empresa requerida, atos estes materializados nos Decretos ns. 307/2000 e 38/2011.

Citados, os requeridos ofereceram contestação.

O requerido Célio Luiz Budal (terceiro adquirente de parte da área doada) alegou ter comprado o imóvel de boa-fé após o transcurso do prazo legal e o parecer favorável do Conselho Municipal, sendo que, caso seja acolhido o pedido de reversão do bem, deverá ser indenizado por benfeitorias realizadas.

A empresa requerida Lindomar Antônio Henz ME alegou a inexistência de dano ao patrimônio público e o cumprimento das obrigações da doação, tendo sido instalada fábrica de móveis no local.

O Município de Garuva defendeu a validade da doação, afirmando que a empresa beneficiária já estava instalada no local mediante anterior permissão, gerando postos de trabalho e arrecadação fiscal, o que justificou a ausência de apresentação de projetos na época do ato de doação.

Houve reconvenção oferecida pelo requerido Célio Luiz Budal, postulando a condenação do Município ao pagamento de indenização por benfeitorias em caso de reversão do patrimônio à municipalidade.

Processado o feito, a sentença julgou "PROCEDENTES os pedidos formulados na inicial para, reconhecendo incidentalmente a inconstitucionalidade do § 1º do art. 1º da Lei Municipal n. 554/89, antes da alteração realizada pela Lei Municipal n. 1.669/2013, declarar nulos os Decretos n. 307/2000 e 38/2011 e, por consequência, determinar a reversão do imóvel registrado sob a matrícula n. 1.146 do Registro de Imóveis desta Comarca ao patrimônio público do Município de Garuva".

Inconformados, os requeridos Lindomar Antônio Henz ME e Célio Luiz Budal apelaram, postulando a reforma da sentença recorrida, sendo que Município de Garuva não interpôs recurso.

Ascendendo os autos a esta instância, a egrégia Segunda Câmara de Direito Público deste Tribunal, em acórdão lavrado pelo eminente Des. João Henrique Blasi, decidiu "suspender o julgamento do apelo para remeter os autos ao Órgão Especial (art. 3º, inc. I, alínea 'f', do Ato Regimental 101/10-TJ), a fim de que este se pronuncie sobre a constitucionalidade do § 1º do art. 1º da Lei Municipal n. 554/89, de Garuva", o qual determina que"A concessão dos incentivos [econômicos e fiscais] mencionados neste artigo será formalizada através de Decreto do Poder Executivo com base no parecer exarado por uma Comissão especificamente constituída para este fim".

Ato contínuo, as partes foram intimadas para se manifestarem sobre a constitucionalidade - ou não - do dispositivo legal impugnado, bem como sobre o fato superveniente aventado no acórdão de que "houve, em relação ao caso dos autos, lei posterior [art. 66, I e II, da LC n. 80/2014]que convalidou os atos/decretos até então editados (fl. 600), inclusive aquele cuja nulidade foi reconhecida pela sentença recorrida, circunstância que precisa ser minudentemente dilucidada pela instância competente, no caso o Órgão Especial deste Sodalício".

Houve manifestação do Ministério Público de primeiro grau (fls. 630-636).

Lavrou parecer pela Douta Procuradoria-Geral de Justiça o Exmo. Sr. Dr. Carlos Alberto de Carvalho Rosa, que opinou pelo acolhimento da arguição de inconstitucionalidade.

Este é o relatório.


VOTO

Trata-se de arguição de inconstitucionalidade suscitada nos autos da Apelação Cível n. 0001069-41.2012.8.24.0119, de Garuva.

Versam os autos sobre ação civil pública movida pelo Ministério Público contra Município de Garuva, Lindomar Antônio Henz ME e Célio Luiz Budal, postulando a procedência do pedido para, reconhecendo incidentalmente a inconstitucionalidade do § 1º do art. 1º da Lei Municipal n. 554/89, declarar nulos os atos de doação do bem público à empresa requerida, atos estes materializados nos Decretos ns. 307/2000 (doação) e 38/2011 (liberação para alienação).

Em 1989, foi editada a Lei Municipal n. 554/89 do Município de Garuva, a qual "Autoriza o chefe do executivo municipal a estabelecer incentivos econômicos e fiscais para empresas que se estabeleçam no Município de Garuva ou que nele ampliem suas instalações e atividades produtoras, cria a comissão municipal de desenvolvimento econômico, e dá outras providências".

O § 1º do art. 1º da referida lei (dispositivo impugnado) permite doação/permuta de terreno público mediante decreto do executivo sem autorização legislativa específica, verbis:

"Art. 1º - A Prefeitura Municipal de Garuva, poderá conceder incentivos econômicos e fiscais a indústrias que estabeleçam suas atividades industriais no município, bem como as indústrias já existentes que ampliem sua capacidade de produção e demanda de mão de obra local.

§ 1º - A concessão dos incentivos mencionados neste artigo será formalizada através de Decreto do Poder Executivo com base no parecer exarado por uma Comissão especificamente constituída para este fim".

Art 2º - Os incentivos econômicos e fiscais a que se refere o artigo 1º, poderão constituir-se isolada ou cumulativamente em:

[...]

III - doação ou permuta de terrenos necessários a realização de empreendimento; [...]

§ 2º - O incentivo previsto no item III deste artigo, não poderá ser obtido pela empresa que, no período anterior a 02 (dois) anos, tenha alienado área de terras dentro do Município, que pudessem ser utilizadas no empreendimento. [...]"

Embasado nessa Lei Municipal n. 554/89, em 4-12-2000 o então Prefeito de Garuva editou o Decreto 307/2000 (fl. 163), formalizando doação à empresa requerida Lindomar Antônio Henz ME e tendo como objeto terreno de 9.600 m², matriculado sob o número 1.146 no Cartório de Registro de Imóveis de Garuva, situado no perímetro urbano do município.

Conforme aponta o Ministério Público em alegações finais à fl. 494, em 29-10-2009 a empresa requerida vendeu parte do bem doado (4.200 m²) ao terceiro Célio Luiz Budal (ora requerido), o qual, em sua contestação à fl. 329, afirma que realizou terraplanagem e edificou um galpão no local.

Transcorrido o prazo de dez anos de" carência "estipulado na Lei Municipal n. 554/89 para liberação de restrições de uso, gozo e disposição do imóvel, o então Prefeito de Garuva editou o Decreto 38/2011 (fl. 169), pelo qual"reconhece o cumprimento das imposições previstas na Lei 554/89 pela empresa Lindomar Antonio Henz ME", determinando o cancelamento da restrição de alienação do terreno doado.

Em 2013, a Lei Municipal n. 1.669/2013 alterou a redação do § 2º do art. 2º da Lei n. 554/1989, passando a exigir que, para doação ou permuta de terrenos objetivando incentivo econômico, a formalização apenas poderia se dar após autorização legislativa específica, alteração esta que inclusive acarretou o desaparecimento de interesse processual na ADI n. 2012.049937-2 que tinha por objeto a mesma norma ora impugnada.

Em 2014, a Lei Complementar Municipal n. 80/2014 - que"estabelece o programa municipal de desenvolvimento econômico; a política de incentivos fiscais e econômicos destinada ao desenvolvimento do setor comercial, industrial e de prestação de serviço; regula o tratamento jurídico diferenciado e favorecido assegurado às microempresas, empresas de pequeno porte, microempreendedor individual e dá outras providências"- por seu art. 66, ratificou as doações que foram realizadas mediante decreto com base na Lei 554/89, autorizando a Administração ingressar com ação judicial para reverter o patrimônio daqueles beneficiados que não cumpriram as condições estabelecidas, verbis:

"Art. 66 - Ficam ratificadas em sua integralidade, mediante a presente lei, todas as doações de imóveis realizados pelo município de Garuva que tem como base a Lei 554/89, inclusive aquelas efetuadas através de Decretos do Poder Executivo Municipal.

I - A presente ratificação não altera a necessidade do cumprimento das condicionantes elencadas nos respectivos decretos e termos de incentivos.

II - Fica o município de Garuva autorizado a ingressar com ação administrativa e/ou judicial para promover a reversão para o patrimônio municipal daqueles citados no caput, que até a data da publicação da presente lei, não tenham seus administradores cumpridos com as condicionantes elencadas nos respectivos decretos e doações".

1. Possibilidade de controle difuso de norma revogada - questão de ordem

Inicialmente, importa esclarecer que é entendimento assente do Supremo Tribunal Federal que"é inviável o controle concentrado de constitucionalidade de norma já revogada. Se tal norma, porém, gerou efeitos residuais concretos, o Poder Judiciário deve se manifestar sobre as relações jurídicas dela decorrentes, por meio do controle difuso" (STF, 2ª Turma, Rela. Mina. Ellen Gracie, RE n. 397.354 AgR/SC, j. 18-10-2005).

Na hipótese vertente, a despeito de a Lei Municipal n. 554/89 do Município de Garuva - que é objeto da presente arguição incidental de inconstitucionalidade - ter sido alterada pela Lei Municipal n. 1.669/2013, tal fato não obsta o controle difuso, o qual possui reflexos nos efeitos concretos que a norma revogada produziu durante sua vigência de 7-12-1989 a 8-12-2014 (Lei Complementar Municipal n. 80/2014).

Sobre controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, leciona Alexandre de Moraes que"O controle de constitucionalidade difuso, conforme já estudado, caracteriza-se, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário. Assim, posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, poderá analisar a constitucionalidade ou não de lei ou do ato normativo - seja ele municipal, estadual, distrital ou federal. Dessa forma, em tese, nada impedirá o exercício do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, seja em relação às leis federais, seja em relação às leis estaduais, distritais ou municipais em face da Constituição Federal [...]. Observe-se que, mesmo em relação às leis municipais incompatíveis com a Constituição Federal, a inexistência de controle concentrado por parte do STF não afasta a total impossibilidade de o controle concentrado da Constituição Federal ser exercido por outro órgão do Poder Judiciário, a quem caberá nessas hipóteses tão somente o exercício do controle difuso de constitucionalidade"(Direito Constitucional. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 717-718, grifou-se).

Assim, mostra-se viável o controle difuso da norma municipal revogada, inclusive confrontando-a com as disposições da Constituição Federal.

2. Convalidação do vício - suscitação do Órgão Fracionário

Conforme apontado anteriormente, em 2014 a Lei Complementar Municipal n. 80/2014 - que"estabelece o programa municipal de desenvolvimento econômico; a política de incentivos fiscais e econômicos destinada ao desenvolvimento do setor comercial, industrial e de prestação de serviço; regula o tratamento jurídico diferenciado e favorecido assegurado às microempresas, empresas de pequeno porte, microempreendedor individual e dá outras providências"- por seu art. 66, ratificou as doações que foram realizadas mediante decreto com base na Lei 554/89, autorizando a Administração ingressar com ação judicial para reverter o patrimônio daqueles beneficiados que não cumpriram as condições estabelecidas.

Salvo melhor juízo, inocorre convalidação na espécie, porquanto sendo a exigência de lei requisito formal e indispensável do processo legislativo sobre doação de imóvel público, é inviável a convalidação da lei viciada que não observou essa formalidade essencial, tal como ocorre na hipótese em que"a sanção do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa" (STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa, ADI 700, j. 23-5-2001).

Sobre o tema, decidiu o Órgão Especial, em acórdão de minha lavra, que"É inviável lei posterior convalidar vício legislativo de forma essencial, sendo defeito insanável"(TJSC, Arguição de Inconstitucionalidade em AC n. 2010.087751-2, de Balneário Camboriú, j. 18-3-2015).

Oportuno trazer à colação julgados deste eg. Tibunal, a propósito do tema em debate, mutatis mutandis:

-"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 144/2008, DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, QUE ALTEROU O PLANO DIRETOR DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, COM INSTITUIÇÃO DE NORMAS PARA O ZONEAMENTO, PARCELAMENTO E USO DO SOLO URBANO. PROCESSO LEGISLATIVO NÃO SUBMETIDO À PARTICIPAÇÃO POPULAR. EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL. NÃO OBSERVÂNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO INSANÁVEL. INCONSTITUCIONALIDADE DECRETADA.

'Cumpre ressaltar que a participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com idéias opostas que, se não vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhes expõem os interesses envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta' (TJSP, ADIn n. 184.449-0/2-00, rel. Des. Artur Marques)"(TJSC, Órgão Especial, rel. Des. Vanderlei Romer, ADI n. 2008.064408-8, de Itajaí, j. 21-9-2011, grifou-se).

-"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 213/01. LIMITAÇÃO TERRITORIAL DA SERVENTIA EM ATIVIDADE NOTARIAL. MATÉRIA DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA. INICIATIVA EXCLUSIVA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA A PROPOSIÇÃO DE LEIS A ELA ATINENTES. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 83, INCISO IV, ALÍNEA D DA CARTA ESTADUAL. PROCESSO LEGISLATIVO, TODAVIA, ENVIADO PELO EXMO. SR. GOVERNADOR DO ESTADO. VÍCIO DE INICIATIVA, DE NATUREZA INSANÁVEL, CARACTERIZADO. CONSULTA FORMAL AO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUE NÃO TEM O CONDÃO DE CONVALIDAR O VÍCIO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO TRIBUNAL PLENO PARA PROPOR Á ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA A ALTERAÇÃO DA DIVISÃO E ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIAS. PROCEDÊNCIA"(TJSC, Tribunal Pleno, rel. Des. Vanderlei Romer, ADI n. 2002.013552-1, da Capital, j. 6-10-2004, grifou-se).

De qualquer sorte, a lei posterior é inegavelmente genérica, pelo que não pode suprir alegado vício da lei que é impugnada estritamente por ser genérica.

Assim, afasta-se a convalidação do vício por lei posterior, inocorrendo ausência de interesse processual na presente arguição de inconstitucionalidade por tal motivo.

3. Ocorrência de violação direta à Constituição ou mera ofensa reflexa ao texto constitucional - questão de ordem

A fim de auxiliar na reflexão sobre o árduo tema, colaciona-se julgado do STF, pelo qual"Há impossibilidade de controle abstrato da constitucionalidade de lei, quando, para o deslinde da questão, se mostra indispensável o exame do conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais de lei ou matéria de fato. Precedentes" (STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, ADI 1.527, j. 5-11-1997).

Na hipótese vertente, pode-se argumentar que ocorre mera violação reflexa à Constituição, pois há lei infraconstitucional disciplinando o regime jurídico administrativo de utilização e administração de bens públicos, que é a lei de licitações e contratos da Administração Pública - Lei n. 8.666/1993 -, a qual regulamenta o art. 37, XXI, da CF/88, verbis:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".

Com efeito, acerca das alienações realizadas pela Administração Pública direta e indireta, o art. 37, XXI, da CF/88 estabeleceu algumas diretrizes e remeteu à lei infraconstitucional a regulamentação da matéria, pelo que a exigência - ou não - de prévia autorização legislativa poderia ser tida como questão a ser solucionada no plano infraconstitucional, inocorrendo violação direta ao texto constitucional.

Em outras palavras, como inexiste na Constituição Federal exigência expressa de autorização legislativa para alienação de bens públicos - uma vez que a própria Constituição especificamente relegou à lei infraconstitucional a disciplina da matéria atinente às alienações realizadas pela Administração Pública - poder-se-ia concluir que seria hipótese de mera violação reflexa e não direta à Constituição.

Todavia, salvo melhor juízo não se pode falar que seja mero caso de violação reflexa, porquanto não se trata de saber se a norma municipal impugnada respeita ou não a disciplina infraconstitucional, sendo hipótese de possível violação primordial direta aos princípios da legalidade e da separação dos poderes, conforme ADI 425/TO do STF apontada pelo Ministério Público, em julgado que versa sobre lei autorizando o chefe do executivo, mediante decreto, doar bens do Estado a Municípios e entidades filantrópicas sem fins lucrativos, verbis:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. COMPETËNCIA DO GOVERNADOR PARA EDITÁ-LA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. INICIATIVA. DOAÇÃO DE BENS DO ESTADO. MAJORAÇÃO DO PERCENTUAL DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA ARRECADAÇÃO DO ICMS. EFICÁCIA LEGAL LIMITADA NO TEMPO. PREJUDICIALIDADE. 1. Podem os Estados-membros editar medidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62). 2. Constitui forma de restrição não prevista no vigente sistema constitucional pátrio (CF, § 1º do artigo 25) qualquer limitação imposta às unidades federadas para a edição de medidas provisórias. Legitimidade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exemplo da União Federal. 3. Lei 219/90. Reajuste de remuneração dos cargos de confiança exercidos por servidores do Estado. Iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Legitimidade. Inexistência de afronta ao princípio da moralidade. Pedido improcedente. 4. Lei 220/90. Autorização legislativa para venda e doação de lotes situados em área urbana específica. Política habitacional implantada na Capital de Estado em fase de consolidação. Ausência de violação à Carta Federal. Improcedência. 5. Lei 215/90. Ofensa ao princípio da separação dos Poderes por norma que atribui ao Governador autorização para dispor, segundo sua conveniência, de bens públicos do Estado, sem especificá-los. Instrumento anômalo de delegação de poderes. Inobservância do processo legislativo concernente às LEIS DELEGADAS. Ação, no ponto, julgada procedente. 6. Lei 218/90. Elevação do percentual da arrecadação do ICMS a ser repassado aos Municípios por repartição das receitas tributárias, no período compreendido entre os anos de 1990 e 1995. Suspensão cautelar. Regra cuja eficácia exauriu-se pelo decurso do tempo de sua vigência. Pedido prejudicado por perda superveniente do objeto. Ação direta julgada procedente em parte para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual 215/90"(STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa, ADI 425/TO, j. 4-9-2002, grifou-se).

Colhe-se do voto do eminente Ministro Maurício Corrêa que"a competência outorgada ao Governador, por meio de norma genérica, votada em Assembléia Legislativa, constitui forma de violação ao princípio da separação dos Poderes de que cuidam os artigos 2º e 60, § 4º, da Constituição Federal, porquanto lhe atribui contínua autorização para disponibilidade de bens públicos do Estado. Ora essa delegação traduz-se em anômalo instrumento para dispor da coisa pública, de maneira permanente e segundo a vontade pessoal e exclusiva do Governador [...]"(ADI 425/TO).

Aliás, não se pode perder de vista que até mesmo a atividade legislativa deve ser pautada em proporcionalidade e razoabilidade, preceitos estes que devem permear o exame da ocorrência ou não de ofensa à Constituição.

Sobre"o significado do princípio da proporcionalidade, visto sob a perspectiva da proibição do excesso: fator de contenção e conformação da própria atividade normativa do estado", leciona o insigne Ministro Celso de Mello:

"Como se sabe, a exigência de razoabilidade traduz limitação material à ação normativa do Poder Legislativo.

O exame da adequação de determinado ato estatal ao princípio da proporcionalidade, exatamente por viabilizar o controle de sua razoabilidade, com fundamento no art. , LV, da Carta Política, inclui-se, por isso mesmo, no âmbito da própria fiscalização de constitucionalidade das prescrições normativas emanadas do Poder Público.

Esse entendimento é prestigiado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez, já advertiu que o Legislativo não pode atuar de maneira imoderada, nem formular regras legais cujo conteúdo revele deliberação absolutamente divorciada dos padrões de razoabilidade.

Coloca-se em evidência, neste ponto, o tema concernente ao princípio da proporcionalidade, que se qualifica - enquanto coeficiente de aferição da razoabilidade dos atos estatais (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, 'Curso de Direito Administrativo', p. 56/57, itens ns. 18/19, 4ª ed., 1993, Malheiros; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, 'Curso de Direito Administrativo', p. 46, item n. 3.3, 2ª ed., 1995, Malheiros) - como postulado básico de contenção dos excessos do Poder Público.

Essa é a razão pela qual a doutrina, após destacar a ampla incidência desse postulado sobre os múltiplos aspectos em que se desenvolve a atuação do Estado - inclusive sobre a atividade estatal de produção normativa -, adverte que o princípio da proporcionalidade, essencial à racionalidade do Estado Democrático de Direito e imprescindível à tutela mesma das liberdades fundamentais, proíbe o excesso e veda o arbítrio do Poder, extraindo a sua justificação dogmática de diversas cláusulas constitucionais, notadamente daquela que veicula, em sua dimensão substantiva ou material, a garantia do 'due process of law' (RAQUEL DENIZE STUMM, 'Princípio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro', p. 159/170, 1995, Livraria do Advogado Editora; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, 'Direitos Humanos Fundamentais', p. 111/112, item n. 14, 1995, Saraiva; PAULO BONAVIDES, 'Curso de Direito Constitucional', p. 352/355, item n. 11, 4ª ed., 1993, Malheiros).

Como precedentemente enfatizado, o princípio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder Público no exercício das funções que lhe são inerentes, notadamente no desempenho da atividade de caráter legislativo. Dentro dessa perspectiva, o postulado em questão, enquanto categoria fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, atua como verdadeiro parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais.

Isso significa, dentro da perspectiva da extensão da teoria do desvio de poder ao plano das atividades legislativas do Estado, que este não dispõe de competência para legislar ilimitadamente, de forma imoderada e irresponsável, gerando, com o seu comportamento institucional, situações normativas de absoluta distorção e, até mesmo, de subversão dos fins que regem o desempenho da função estatal"(STF, 2ª Turma, rel. Min. Celso de Mello, HC 104.312, j. 21-9-2010).

Assim, inocorre mera violação reflexa à Constituição, sendo hipótese de possível violação direta aos princípios da legalidade e da separação dos poderes, o que passo a analisar.

4. Inconstitucionalidade por ofensa aos arts. 12, § 1º; 16, caput; 32, caput; e 39, IX, da Constituição Estadual e arts. 2º e 37, caput, da Constituição Federal (princípios da separação dos poderes e da legalidade).

A presente arguição incidental de inconstitucionalidade foi suscitada em face da Lei n. 554/89, de 7-12-1989, do Município de Garuva, a qual"Autoriza o chefe do executivo municipal a estabelecer incentivos econômicos e fiscais para empresas que se estabeleçam no Município de Garuva ou que nele ampliem suas instalações e atividades produtoras, cria a comissão municipal de desenvolvimento econômico, e dá outras providências".

O art. 1º, § 1º, da referida lei (dispositivo impugnado) permite a concessão de incentivo econômico doação/permuta de imóvel público (art. 2º, III) mediante decreto do executivo sem autorização legislativa específica, verbis:

"Art. 1º - A Prefeitura Municipal de Garuva, poderá conceder incentivos econômicos e fiscais a indústrias que estabeleçam suas atividades industriais no município, bem como as indústrias já existentes que ampliem sua capacidade de produção e demanda de mão de obra local.

§ 1º - A concessão dos incentivos mencionados neste artigo será formalizada através de Decreto do Poder Executivo com base no parecer exarado por uma Comissão especificamente constituída para este fim".

[...]

Art 2º - Os incentivos econômicos e fiscais a que se refere o artigo 1º, poderão constituir-se isolada ou cumulativamente em:

[...]

III - doação ou permuta de terrenos necessários a realização de empreendimento".

No tocante aos requisitos formais de constitucionalidade, explana Alexandre de Moraes que "o art. , II, da Constituição Federal, consagra o princípio da legalidade ao determinar que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Como garantia de respeito a este princípio básico em um Estado Democrático de Direito, a própria Constituição prevê regras básicas na feitura das espécies normativas. Assim, o processo legislativo é verdadeiro corolário do princípio da legalidade [...], que deve ser entendido como ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada de acordo com as regras de processo legislativo constitucional (arts. 59 a 62, da Constituição Federal).

"Assim sendo, a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem como conseqüência a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando o pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado" (Direito Constitucional. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 579).

Sustenta o Ministério Público que a Lei Municipal em comento afronta os arts. 12, § 1º; 16, caput; 32, caput; e 39, IX, da Constituição Estadual e arts. 2º e 37, caput, da Constituição Federal (princípios da separação dos poderes e da legalidade), os quais exigiriam a promulgação de prévia lei específica autorizando a doação de imóvel público, sendo inconstitucional a lei impugnada porque, de forma genérica, autoriza a livre alienação de patrimônio do Município.

Eis os dispositivos constitucionais mencionados:

"Art. 12. São bens do Estado:

§ 1º A doação ou utilização gratuita de bens imóveis depende de prévia autorização legislativa.

Art. 16. Os atos da administração pública de qualquer dos Poderes do Estado obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

Art. 32. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 39. Cabe a Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre:

IX - aquisição, administração, alienação, arrendamento e cessão de bens imóveis do Estado".

Primeiramente, em relação à alegada violação aos arts. 12, § 1º e 39, IX, da CE/89 - que estabelecem a exigência de lei ou prévia autorização legislativa (in thesi específica) para doação de bens do Estado -, salvo melhor juízo são normas constitucionais direcionadas ao Estado de Santa Catarina, não se tratando de dispositivos constitucionais de reprodução obrigatória, uma vez que inexiste na Constituição Federal disposição similar.

A incidência do princípio da simetria dá-se a partir do chamado modelo federal em relação aos entes federados, não sendo inexigível dos municípios a observância de normas constitucionais estaduais sem correspondência na constituição federal, sob pena de violação ao princípio federativo e à autonomia municipal.

É da lição do Ministro Ricardo Lewandowski que"ao poder constituinte derivado decorrente é lícito dar concreção aos princípios e valores positivados pela Lei Maior. Outra não é, com efeito, a sua função senão a de adequar a Constituição dos integrantes da Federação à nova ordem institucional, em necessária homenagem ao princípio da simetria que caracteriza essa forma de organização estatal"(STF, Tribunal Pleno, excerto do voto do rel. Min. Ricardo Lewandowski, ADI 1521, j. 19-6-2013).

No tocante à alegada violação aos arts. 16, caput, e 32, caput, da CE/89 - que consagram respectivamente os princípios da legalidade e da separação dos poderes -, tem-se que a doação de terrenos da Administração Pública (tema específico desta arguição de inconstitucionalidade) não pode ser objeto de mero decreto do executivo sem lei prévia autorizando sua edição, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal na mencionada ADI 425/TO, o que, até mesmo sob o prisma dos preceitos de proporcionalidade e razoabilidade, ofenderia os princípios da legalidade e da separação dos poderes.

Todavia, conquanto seja constitucionalmente indispensável lei prévia autorizativa para doação de imóvel público, observa-se que desde o julgamento da ADI 425/TO no ano de 2002 a orientação do STF evoluiu, no sentido de que"Em matéria de delegação legislativa, a jurisprudência da [Suprema] Corte tem acompanhado um movimento de maior flexibilização do Princípio da Legalidade, desde que o legislador estabeleça um desenho mínimo que evite o arbítrio"(STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Dias Toffoli, ADI 2.304, j. 12-4-2018).

Com efeito, a atual jurisprudência do STF, examinando o poder normativo delegado às chamadas agências reguladoras, entende que"A moderna concepção do princípio da legalidade, em sua acepção principiológica ou formal axiológica, chancela a atribuição de poderes normativos ao Poder Executivo, desde que pautada por princípios inteligíveis (intelligible principles) capazes de permitir o controle legislativo e judicial sobre os atos da Administração"(STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Luiz Fux, ADI 4.923, j. 8-11-2017).

Do voto desse julgado do eminente Ministro Luiz Fux, colhe-se o seguinte:

"Obviamente nem toda atribuição de poderes normativos à Administração Pública receberá o beneplácito constitucional. Como preleciona Carlos Ari Sundfeld, 'a constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver estabelecido standards suficientes, pois do contrário haveria delegação pura e simples de função legislativa' . Sem embargo, 'saber qual é o conteúdo mínimo que, nessas circunstâncias, a lei deve ter é uma das mais clássicas e tormentosas questões constitucionais, como se vê da jurisprudência comparada, em países tão diferentes quanto os Estados Unidos, a Alemanha e a França' ('Introdução às Agências Reguladoras' in Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 27)"(ADI 4.923).

Assim, a moderna concepção do princípio da legalidade encampada pelo STF permite que o legislativo atribua poderes normativos ao executivo desde que não haja delegação pura e simples da função legislativa, devendo a lei atributiva estabelecer um"conteúdo mínimo"razoável a ser observado pelo ato do executivo.

Na hipótese vertente, salvo melhor juízo a Lei Municipal n. 554/89 estabeleceu esse conteúdo mínimo razoável para atuação do prefeito na doação de terrenos públicos, não configurando verdadeiro"cheque em branco legislativo".

De fato, a norma municipal impugnada não autoriza o prefeito a doar bens imóveis públicos segundo sua vontade pessoal e exclusiva, tendo fixado parâmetros mínimos para a efetivação da doação de terreno mediante decreto do executivo, quais sejam: a) que haja finalidade de incentivo econômico para as indústrias que estabelecerem sua atividade no município ou ampliarem sua capacidade produtiva e sua mão de obra (art. 1º, caput); b) que o terreno doado seja necessário (e logicamente adequado) à realização do empreendimento (art. 2º, III); c) que" os incentivos não poderão atingir valor superior a 20% (vinte por cento) do valor total das imobilizações previstas no projeto "(art. 2º, § 1º); d) que a empresa beneficiária não pode ter vendido área de terras localizada no município no período anterior de 2 anos (art. 2º, § 2º); e) que a empresa beneficiária deve formular requerimento instruído com o respectivo projeto, no qual deverá constar, dentre outros, a repercussão sócio-econômica para a economia local, com cronograma, número de empregos a serem gerados e projeções de faturamento (art. 4º e incisos); f) que o decreto de doação do executivo será emitido com base em parecer da Comissão Municipal de Desenvolvimento Econômico, que deve ser constituída por três representantes da Prefeitura, três da Câmara Municipal, um da Associação Comercial e Industrial de Garuva e um do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Garuva (art. 1º, § 1º, e art. 3º); g) que a empresa beneficiária deve apresentar certidões negativas de débitos fiscais federais, estaduais e municipais.

Não bastasse isso, a Lei Municipal n. 554/89 estabelece ainda um prazo de carência de 10 anos para alienação do imóvel a terceiro e para utilização diversa da prevista no projeto (art. 5º), além de disposição normativa de reversão do patrimônio ao domínio público em caso de não utilização do terreno em conformidade com o projeto apresentado e aprovado, bem como em caso de atraso ou paralisação das obras do empreendimento (art. 7º).

Por tudo isso, não se vislumbra inconstitucionalidade da norma municipal impugnada ao autorizar a doação de imóvel mediante decreto do executivo, pois a lei atacada delimita as condições mínimas e suficientes - dentro dos preceitos de proporcionalidade e razoabilidade - para efetivação de doação pelo executivo, inocorrendo violação aos princípios constitucionais da legalidade e da separação dos poderes (arts. 16, caput, e 32, caput, da CE/89), mormente no caso em que a constituição não exige expressa e incisivamente lei formal e específica (princípio da reserva legal). Repita-se que não são aplicáveis ao Município as normas dos arts. 12, § 1º e 39, IX, da CE/89, as quais são direcionados ao Estado e poderiam denotar a exigência de lei específica autorizativa para doação de imóvel público.

É da jurisprudência que"Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei (art. 101 do CC). Segundo abalizada doutrina, não é exigível licitação para o contrato alienativo de doação com encargos, bastando lei autorizativa"(TJRS, 21ª Câm. Cível, rel. Des. Marco Aurélio Heinz, AI n. 70026437483, j. 5-11-2008).

Finalmente, as questões infraconstitucionais - relacionadas à ilegalidade ou não da Lei Municipal n. 554/89 em relação às disposições da Lei de Licitações, bem como dos próprios decretos (de doação e de liberação do bem) em relação à Lei Municipal n. 554/89 e à Lei de Licitações - são matéria atinente à chamada crise de legalidade, devendo ser objeto de apreciação do mérito da ação civil pública, onde o Órgão Fracionário poderá melhor aprofundar o exame da validade dos decretos, da boa-fé dos requeridos (inclusive do terceiro adquirente de fração do terreno), além da alegação defensiva de ausência de prejuízo ao erário público.

Ante o exposto, julga-se improcedente a arguição incidental de inconstitucionalidade do art. 1º, § 1º, da Lei n. 554/89 do Município de Garuva, inocorrendo afronta aos arts. 12, § 1º; 16, caput; 32, caput; e 39, IX, da Constituição Estadual no tocante à doação de terreno público mediante decreto do executivo autorizado pela lei impugnada.

Este é o voto.


Gabinete Desembargador Monteiro Rocha


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/634846447/incidente-de-arguicao-de-inconstitucionalidade-11533520178240000-garuva-0001153-3520178240000/inteiro-teor-634846493

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