jusbrasil.com.br
20 de Janeiro de 2022
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Julgamento
18 de Agosto de 2021
Relator
Francisco José Rodrigues de Oliveira Neto
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_ADI_40284349220178240000_1dad4.rtf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor











Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4028434-92.2017.8.24.0000/SC



RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO


AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TIMBÓ ADVOGADO: GISCARD ATAIDES WOLTER BERTOLDI (OAB SC020450) ADVOGADO: JEAN PIERRE BEZERRA MUSEKA (OAB SC020107) ADVOGADO: Maria Carolina Schwarz Berri (OAB SC026502) ADVOGADO: ANA OTILIA PAMPLONA (OAB SC040478) RÉU: TIMBO CÂMARA DE VEREADORES ADVOGADO: RUBEN PARNO (OAB SC017006) MP: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA INTERESSADO: MUNICÍPIO DE TIMBÓ/SC


RELATÓRIO


Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Timbó em face do item 1.3.2 do Anexo IV-B da Lei Municipal n. 2.902 (que trata do plano plurianual 2018-2021), o qual teve sua redação modificada e promulgada pela Câmara de Vereadores por meio da Emenda Modificativa 01/2017.
Narrou que iniciou o Projeto de Lei n. 41/2017, destinado a dispor sobre o plano plurianual 2018/2021 e a instituir a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Timbó.
Contudo, no decorrer do trâmite da matéria na Câmara de Vereadores, foram incluídas emendas parlamentares, dentre elas, a Emenda Modificativa 01/2017, a qual "incluiu no item 1.3.2. do programa temático transformação e inovação do ensino infantil timboense do anexo IV-B a seguinte redação: '... Modernização e ampliação dos Núcleos de Educação Infantil e Unidades Pré-Escolares já existentes, bem como, ampliação de vagas em período integral, com a construção de mais Unidades Pré-Escolares que atendam crianças dos 4 aos 6 anos de idade'" (evento 1, petição 2, fl. 3).
Relatou que vetou a referida ementa parlamentar neste aspecto, visto que a proposta "não dispõe a fonte de custeio dessa nova demanda criada, o que, como observado, fere ao preceito legal constante do art. 89, § 3º inciso II da Lei Orgânica Municipal" (evento 1, petição 2, fl. 4); no entanto, o veto foi derrubado.
Discorreu acerca dos limites da casa legislativa para promover emendas parlamentares, principalmente se "desrespeitar os limites temáticos do projeto e/ou se importar aumento de despesas" (evento 1, petição 2, fl. 6).
Assegurou que o projeto 41/2017 gerou aumento de despesas sem indicação da fonte, uma vez que sua execução resultará "a) O aumento de despesas para 'construção de mais Unidades pré-escolares que atendam crianças dos 4 aos 6 anos de idade', bem como 'ampliação de vagas em período integral'; b) O aumento de despesas com pessoal visto que haverá a necessidade de contratação de profissionais para as novas unidades; c) Remanejamento de projetos; e d) À ampliação de gastos com estrutura física e materiais;" (evento 1, petição 2, fl. 6).
Sustentou que o item n. 1.3.2 da emenda modificativa n. 01/2017 "sofre vício de origem por não ser de iniciativa do Prefeito Municipal", além da ausência de "apontamento da fonte de custeio necessária a alteração promovida" (evento 1, petição 2, fl. 12).
Concluiu alegando que a modificação realizada pela Emenda representa desvio da atividade legislativa, violando o princípio da separação dos poderes previsto no art. 32 da Constituição Estadual.
Pleiteou a medida cautelar a fim de obter a imediata suspensão do referido item. No mérito, requereu a declaração de inconstitucionalidade do item n. 1.3.2 do programa temático transformação e inovação do ensino infantil timboense do anexo IV-B, da Emenda Modificativa n. 01/2017, por afronta aos "artigos 4º, 16, 32, 50, § 2º, inciso II, 52, inciso I, e 71, inciso I e IV, todos da Constituição do Estado de Santa Catarina, e artigos , caput, 37, caput, e 63, inciso I, da Constituição Federal" (evento 1, petição 2, fl. 14).
Os autos foram distribuídos ao eminente Desembargador Raulino Jacó Brüning (evento 6), que determinou a adoção do rito do art. 12 da Lei Estadual n. 12.069/01, com a notificação das autoridades coatoras e a ciência do feito ao Procurador-Geral do Município e ao Procurador-Geral de Justiça (evento 14, Despacho 33).
O Presidente da Câmara de Vereadores de Timbó prestou informações, oportunidade em que defendeu a constitucionalidade da emenda, sob a justificativa de que "a restrição à aprovação das emendas é destinada exclusivamente aos projetos de lei do orçamento anual"(evento 1, petição 36, fl. 8), nos termos do art. 122, § 4º, II, da Constituição Estadual, não alcançando o plano plurianual.
Discorreu que "No Plano Plurianual não há a obrigatoriedade de que este traga já em si a classificação completa da despesa. O PPA deve ser mais estratégico do que operacional, limitando-se a identificar os programas de governo, seus objetivos, metas e iniciativas, razão pela qual a emenda aprovada pela Câmara Municipal de Timbó está em conformidade com a Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei Orgânica do Município" (evento 23, Petição 36, fl. 5).
Ao final, afirmou que "as alegações de violação à Constituição Federal, à Constituição Estadual e à Lei Orgânica do Município de Timbó, estão escoradas em dispositivos constitucionais e legais que se ocupam expressamente da lei do orçamento anual e não da lei do plano plurianual" (evento 23, Petição 36, fl. 5).
O Procurador-Geral do Município requereu a inconstitucionalidade da norma, sob a justificativa de que toda e qualquer alteração de metas "implicará em modificação de ações existentes, comprometendo o planejamento proposto" , de modo que "A inclusão do objeto do veto 'derrubado' de metas e ações sem a indicação da efetiva fonte de custeio compromete as ações e metas planejadas para o período de 2018 a 2021" (evento 30, petição 43, fl. 2).
Salientou que apresentar "metas/ações sem a indicação dos recursos necessários a viabilização da emenda proposta traz desequilíbrio as contas municipais" (evento 30, petição 43), além de invadir a competência exclusiva do Chefe do Executivo.
Asseverou que a emenda é inconstitucional porque viola a reserva da iniciativa das leis, e ressaltou que "a emenda não pode gerar despesa, sob pena de comprometer o planejamento" (evento 30, Petição 43, fl. 3), afrontando o princípio da separação dos poderes.
Refutou a diferenciação entre as leis do plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA), ao argumento de que estas devem ser compatíveis com o plano plurianual.
Finalizou afirmando que a emenda ao projeto contém vício de origem, motivo pelo qual, deve ser declarado inconstitucional (evento 30, Petição 43, fl. 3).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, por intermédio do Procurador de Justiça Durval da Silva Amorim, opinou pela improcedência do pedido (evento 34, Petição 46).
Os autos vieram a mim por redistribuição.

VOTO


1. Da legitimidade ativa:
O art. 85, inciso VII, da Constituição Estadual, na redação dada pela EC n. 45/06, reconhece a legitimidade do Prefeito para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal:
"Art. 85 -- São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal contestado em face desta Constituição: (...)
VII - o Prefeito, a Mesa da Câmara ou um quarto dos Vereadores, o representante do Ministério Público, a Subseção da Ordem dos Advogados do Brasil, os sindicatos e as associações representativas de classe ou da comunidade, quando se tratar de lei ou ato normativo municipal."
No caso concreto, a legitimidade do Chefe do Executivo do Município de Timbó está demonstrada, uma vez que a ação recai sobre o juízo de constitucionalidade de emenda parlamentar à lei do próprio ente federativo, aprovada após a derrubada de veto do Prefeito Municipal, a indicar ser parte legítima para a propositura da demanda.
2. Da norma impugnada:
A impugnação recai sobre a emenda parlamentar ao Projeto de Lei n. 41/2017, de iniciativa do Prefeito, que acrescentou o item n. 1.3.2. do Anexo IV-B a Lei n. 2.902, de 25.08.2017, do Município de Timbó, a qual instituiu o Plano Plurianual da municipalidade para o período de 2018 a 2021.
A proposta enviada pelo Prefeito Municipal previa o seguinte texto:
"Descrição: Atendimento de qualidade das crianças de 4 meses até 5 anos e 11 meses, que compreende a Educação Infantil. Alimentação saudável, aprendizagem integrada ao desenvolvimento e formação da consciência social, visando aprofundar a integração família/escola. Aperfeiçoamento do profissional para melhorar a qualidade da educação infantil. Modernização dos Núcleos de Educação Infantil e Unidades Pré-Escolares."
A Emenda Parlamentar n. 01/2017 ao Projeto de Lei n. 41/2017 foi alterada na Câmara de Vereadores, conforme os textos em negrito:
Descrição: Atendimento de qualidade das crianças de 4 meses até 5 anos e 11 meses, que compreende a Educação Infantil. Alimentação saudável, aprendizagem integrada ao desenvolvimento e formação da consciência social, visando aprofundar a integração família/escola. Aperfeiçoamento do profissional para melhorar a qualidade da educação infantil. Modernização e ampliação dos Núcleos de Educação Infantil e Unidades Pré-escolares já existentes, bem como, ampliação de vagas em período integral, com a construção de mais Unidades Pré-Escolares que atendam crianças dos 4 aos 6 anos de idade"(acréscimos da Emenda em negrito - evento 1, informação 30).
Assim, a Emenda Modificativa alterou a previsão de modernização dos Núcleos de Educação Infantil e Unidades Pré-Escolares já existentes, para determinar a sua ampliação, como também, das vagas em período integral e construção de mais unidades para atenderem crianças dos 4 aos 6 anos de idade.
Passa-se à análise dos parâmetros de constitucionalidade invocados.
3. Da alegada inconstitucionalidade da emenda parlamentar por violação à Lei Orgânica:
A alegação de que o legislativo extrapolou seu poder de atuação ao propor emenda ao projeto de lei sem dispor sobre a fonte de custeio e, assim, violou o art. 89, § 3º, inciso II, da Lei Orgânica Municipal, não pode ser acolhida, haja vista que a lei orgânica se encontra no patamar de legislação infraconstitucional, cujo parâmetro é insuscetível de ser invocado no controle concentrado de normas.
Com efeito, a averiguação de incompatibilidade vertical da emenda aprovada perante a lei orgânica poderia ensejar, em tese, afronta à norma infraconstitucional, caracterizando-se tão somente crise de legalidade, sem atingir patamar constitucional e, por consequência, não sendo objeto de insurgência pela via da ação direta de inconstitucionalidade.
Desse modo, na ação direta de inconstitucionalidade estadual"o parâmetro será sempre a Constituição do Estado ou ainda regra que, por espelhamento da Lei Maior, nela figure ou deva figurar. Quando a ofensa ao texto constitucional é reflexa, isto é, indireta, tal controle não deve ser admitido"(TJSC, ADI n. 2014.005742-8, rel. Des. Marcus Tulio Sartorato, j. 17.12.14).
A esse respeito, este Órgão Especial já entendeu que na"Hipótese em que se aponta, inicialmente, violação a dispositivos da Lei Orgânica Municipal, [a] alegação [é] imprópria em ação direta de inconstitucionalidade, pois cediço que 'A suposta violação de diploma legal aos dispositivos contidos na lei orgânica local não pode ser questionada em sede de controle abstrato de inconstitucionalidade' (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2013.051345-9, da Capital, rel. Des. Ricardo Fontes, j. 1º-10-2014)"(TJSC, ADI n. 2013.037015-8, rel. Des. Vanderlei Romer, Órgão Especial, j. 18.03.2015).
Logo, eventual incompatibilidade vertical da emenda parlamentar com o art. 89, § 3º, inciso II, da Lei Orgânica do Município de Timbó não permite o controle de constitucionalidade em abstrato, razão pela qual, neste aspecto, a ação direta não pode prosperar.
Contudo, denota-se que a Lei Orgânica do Município de Timbó reproduziu dispositivo da Constituição Estadual, parâmetro que autoriza a verificação da (in) constitucionalidade por esta via, a ser objeto de análise do ponto seguinte.
4. Da alegada inconstitucionalidade da emenda parlamentar por violação à Constituição Estadual:
A tese sustentada na exordial é que o poder legislativo extrapolou os limites de sua atuação ao, por meio de emenda parlamentar, modificar o projeto de lei enviado à Câmara de Vereadores, sem observar a pertinência temática, desvirtuando a redação original e ensejando aumento de despesa.
4.1. Da iniciativa de lei do Plano Plurianual:
O art. 50, § 2º, III, da Constituição Estadual, em simetria com o art. 61, § 1º, II, 'b', da CRFB/88, prevê a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para as lei que disponham sobre o plano plurianual:
"Art. 50. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (...)
§ 2º São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: (...)
III - o plano Plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual;"(grifou-se).
Do mesmo modo, o artigo 120 da Constituição Estadual, reitera a iniciativa do Poder Executivo para as leis que dispõem acerca do Plano Plurianual:
"Art. 120. O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, estruturados em Programas Governamentais, serão estabelecidos em leis de iniciativa do Poder Executivo, precedidas da realização do Congresso Estadual do Planejamento Participativo, de acordo com o disposto em Lei Complementar. (Redação do caput, dada pela EC/26, de 2002).
§ 1º O plano plurianual exporá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º Os planos e programas estaduais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o plano plurianual."
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal já afirmou que"1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados. (...)"(ADI n. 5897, rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 24.04.2019).
Firmada a premissa acerca da iniciativa de lei do Plano Plurianual (PPA), passa-se à análise acerca da possibilidade, ou não, de emenda modificativa parlamentar.
4.2. Da possibilidade de emenda parlamentar à Lei do Plano Plurianual:
A Constituição Estadual, em seu art. 39, II, atribui à Assembleia Legistiva a competência para dispor sobre as matérias de competência estadual, dentre elas, sobre o plano plurianual:
"Das Atribuições da Assembleia Legislativa
Art. 39. Cabe a Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre: (...)
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito e dívida pública;
E, por sua vez, o artigo 122, § 2º, Constituição Estadual, repetindo o art. 166, § 2º, da Constituição Federal, garantiu ao parlamentar o direito à emenda, inclusive nos projetos relacionados às três espécies legislativas que regem o orçamento público:
"Art. 122. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pela Assembleia Legislativa, na forma de seu regimento interno. (...)
§ 2º As emendas aos projetos serão apresentadas perante a comissão técnica, que sobre elas emitirá parecer, e deliberadas, na forma regimental, pelo Plenário da Assembleia Legislativa" (grifou-se).
Efetivamente, a Carta Constitucional impôs limites à atuação do legislativo para a proposição de Emendas.
Contudo, em se tratando de normas orçamentárias, tais restrições foram destinadas apenas às outras duas espécies de leis do orçamento, a saber: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei do Orçamento Anual (LOA), conforme se infere dos § 3º e § 4º, do art. 122 da Constituição Estadual:
"§ 3º Não serão acolhidas emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 4º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente poderão ser acolhidas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos somente os decorrentes de anulação de despesas, excluídas as relativas:
a) a dotações para pessoal e seus encargos;
b) ao serviço da dívida pública;
c) as parcelas correspondentes as participações municipais;
III - sejam relacionadas com correção de erros ou omissões, ou com dispositivos do texto do projeto de lei" (sem grifos no original).
A partir disso, denota-se que as restrições à emendas contidas no art. 52, I, da Constituição Estadual ("não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, ressalvado o disposto no art. 120, §§ 9º e 10 e art. 122, §§ 3º e 4º; (Redação dada pela EC/74, de 2017)", se destinam à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), não contemplando o Plano Plurianual (PPA).
Por consequência, segundo o parâmetro estabelecido no âmbito estadual, não há limitação ao exercício do poder de emenda na lei que define o Plano Plurianual.
E isso se justifica porque o plano plurianual, nos moldes do § 1º do art. 120 da Constituição Estadual, constitui-se como um documento que "exporá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".
É, como bem resumiu o douto Procurador de Justiça,"uma carta de intenções", a qual estabelece uma "mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais, mas que não vincula o Legislativo na feitura das leis orçamentárias" [TORRES, Ricardo Lobo. Comentário ao artigo 165. In CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1753] (evento 34, petição 46, fl. 5).
Sendo assim, o plano plurianual não cria de imediato novas despesas, apenas apontando o rumo que a administração deve seguir nos próximos anos, cuja efetiva materialização depende da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e da lei do orçamento anual (LOA), estas sim, sujeitas às restrições de emenda elencadas nos parágrafos 3º e 4º, do art. 122 da Constituição Estadual.
Por tal razão, no curso do processo legislativo orçamentário, em regra, permitem-se as emendas parlamentares, as quais constituem "uma faculdade de os membros ou órgãos de cada uma das Casas do Congresso Nacional sugerirem modificações nos interesses relativos à matéria contida em projetos de lei" (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed., Malheiros, 2011, pág. 527).
Alexandre de Moraes leciona que "Os projetos de lei enviados pelo Presidente da República à Câmara de Deputados, quando de sua iniciativa exclusiva, em regra, poderão ser alterados, através de emendas apresentadas pelos parlamentares, no exercício constitucional da atividade legiferante, própria ao Poder Legislativo" (Direito Constitucional. 24ª ed., São Paulo: Atlas, 2009, págs. 647/648).
O Supremo Tribunal Federal reconheceu a possibilidade da atuação do poder legiferante por meio de emendas, cuja limitação está contida nas restrições previstas no rol já predefinido da Constituição, além de guardar relação de pertinência temática com o objeto da proposta.
Acerca do tema, extrai-se do voto lavrado pelo eminente Ministro Celso de Mello: "O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em 'numerus clausus', pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso ainda prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência ('afinidade lógica') com o objeto da proposição legislativa" (STF, ADI n. 2681/MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 11.9.02 - grifou-se).
Mutatis mutandis, o STF reconheceu que "a Constituição estabeleceu, inequivocamente, o Poder Legislativo como o órgão dotado de titularidade e legitimidade institucional para debater a proposta orçamentária consolidada pela Chefia do Poder Executivo, com especificação dos valores e dotações a serem destinados às múltiplas atividades estatais" (inteiro teor do voto proferido pelo STF, ADI n. 5468, rel. Min. Luix Fux, Tribunal Pleno, j. 30.06.2016, fl. 13), assim ementado no ponto objeto da presente demanda:
"(...) 5) O controle orçamentário pelo legislativo funda-se num corpo de normas que é, a um só tempo," estatuto protetivo do cidadão -contribuinte "e" ferramenta do administrador público e de instrumento indispensável ao Estado Democrático Direito para fazer frente a suas necessidades financeiras ". 6) O relatório da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, mercê de ostentar confessadamente, motivação ideologicamente enviesada, não vincula, per si, a apreciação pelas Casas Legislativas do Parlamento Federal. 7) O abuso do poder de emenda, assim como do descumprimento das premissas de proporcionalidade (ou de razoabilidade), não podem ser acolhidos quando suscitados de forma genérica, diante da ausência de impugnação específica e adequada dos requisitos normativos reveladores desses excessos invocados - em quaisquer das tradições teóricas sustentadas (seja a do desvio do poder, seja a da proporcionalidade, ou ainda a da razoabilidade). 8) O desvio de finalidade tem como referência conceitual a ideia de deturpação do dever-poder atribuído a determinado agente público que, embora atue aparentemente dentro dos limites de sua atribuição institucional, mobiliza a sua atuação à finalidade não imposta, ou não desejada pela ordem jurídica, ou pelo interesse público. 9) O abuso parlamentar não se configura, sob o ângulo da principiologia dos subprincípios da proporcionalidade (necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito), quando imposta a redução do orçamento público destinado a órgãos e programas orçamentários, em decorrência de de crise econômica e fiscal. (...) 11) A Jurisdição Constitucional, em face da tessitura aberta de conformação legislativa prevista pelo inciso I do § 3º do art. 166 da CRFB/1988, não detém capacidade institucional automática ou pressuposta e não pode empreender, no âmbito do controle abstrato, a tarefa de coordenação entre o Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO's) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA's). 12) Consectariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar que a função de definir receitas e despesas do aparato estatal é uma das mais tradicionais e relevantes do Poder Legislativo, impondo-se ao Poder judiciário, no caso, uma postura de deferência institucional em relação ao debate parlamentar, sob pena de indevida e ilegítima tentativa de esvaziamento de típicas funções institucionais do Parlamento" (STF, ADI n. 5468, rel. Min. Luix Fux, Tribunal Pleno, j. 30.06.2016 - grifou-se).
Destarte, conforme já decidiu este Órgão Especial, em se tratando de projeto em matéria orçamentária o poder de emenda legislativa possui larga amplitude sem que tal atuação configure violação ao princípio da separação dos poderes:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 2.688/14, DE POMERODE. ORÇAMENTO ANUAL PARA O ANO DE 2015. ATAQUE À EMENDA LEGISLATIVA QUE ALTEROU O PROJETO ENVIADO PELO ALCAIDE. QUESTÃO PRELIMINAR. ALEGAÇÃO DE EXTRAPOLAÇÃO DE PRAZO REGIMENTAL PARA APRESENTAÇÃO DE EMENDA, DE VIOLAÇÃO À LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E AO PLANO PLURIANUAL. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO. INVIABILIDADE DE COTEJO DA NORMA IMPUGNADA COM LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. MÉRITO. PODER DE EMENDA LEGISLATIVA SOBRE O PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. LARGA AMPLITUDE. VIABILIDADE DE SIMPLES REMANEJAMENTO DE VERBAS ENTRE AS RUBRICAS. AUSÊNCIA DE INTROMISSÃO NO CAMPO DE ATUAÇÃO DO PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO TEXTO DA CARTA ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE FALTA DE RAZOABILIDADE NA DISTRIBUIÇÃO DOS MONTANTES. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICA EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO IMPROCEDENTE" (TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2015.015705-1, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Sérgio Izidoro Heil, Órgão Especial, j. 02.09.2015).
No mais, a proposição apresentada pela Câmara de Vereadores guarda relação de pertinência com a matéria em discussão, haja vista que a modificação proposta pela via da emenda incluiu a previsão de modernização dos Núcleos de Educação Infantil e Unidades Pré-Escolares já existentes, a sua ampliação, bem como das vagas em período integral e construção de mais unidades para atenderem crianças dos 4 aos 6 anos de idade.
Assim, a emenda parlamentar guarda afinidade lógica com a proposta original encaminhada pelo Executivo, uma vez que a proposição do Legislativo está inserida no âmbito do projeto original, com ele guardando pertinência e tratando da mesma matéria da que foi apresentada pelo Prefeito Municipal, razão pela qual está presente o requisito exigido para o exercício do poder de emenda.
A este respeito, o STF decidiu que "Não se verifica falta de pertinência temática à proposição parlamentar se dela provier enunciado harmônico e simétrico à proposta inicial (...)" (STF, ADI n. 2350/MC, rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 7.3.01).
Diante desse contexto, denota-se que a emenda parlamentar que propôs acréscimo à Lei do Plano Plurianual (PPA) não violou os artigos 32, caput; 50, § 2º, inciso II; 52, inciso I, e art. 122, § 4º, II, tampouco os artigos 4º, 16, e 71, inciso I e IV, da Constituição do Estado de Santa Catarina, motivo pelo qual, a ação deve ser julgada improcedente.
5. Ante o exposto, voto no sentido de julgar improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Timbó em face do item 1.3.2 do Anexo IV-B da Lei Municipal n. 2.902, na redação dada pela Emenda Modificativa 01/2017.

Documento eletrônico assinado por FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO, Desembargador, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.tjsc.jus.br/eproc/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 1200935v134 e do código CRC 4edd24e6.Informações adicionais da assinatura:Signatário (a): FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETOData e Hora: 25/8/2021, às 10:35:10
















Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4028434-92.2017.8.24.0000/SC



RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO


AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TIMBÓ ADVOGADO: GISCARD ATAIDES WOLTER BERTOLDI (OAB SC020450) ADVOGADO: JEAN PIERRE BEZERRA MUSEKA (OAB SC020107) ADVOGADO: Maria Carolina Schwarz Berri (OAB SC026502) ADVOGADO: ANA OTILIA PAMPLONA (OAB SC040478) RÉU: TIMBO CÂMARA DE VEREADORES ADVOGADO: RUBEN PARNO (OAB SC017006) MP: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA INTERESSADO: MUNICÍPIO DE TIMBÓ/SC


EMENTA


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR AO PROJETO DE LEI DO PLANO PLURIANUAL (PPA), ENCAMINHADA POR INICIATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL.
ALEGADA VIOLAÇÃO À LEI ORGÂNICA. IMPOSSIBILIDADE DE AVERIGUAÇÃO DE INCOMPATIBILIDADE VERTICAL PELA VIA DA AÇÃO DIRETA, POR REPRESENTAR, QUANDO MUITO, AFRONTA À NORMA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL.
Este Órgão Especial já entendeu que na "Hipótese em que se aponta, inicialmente, violação a dispositivos da Lei Orgânica Municipal, [a] alegação [é] imprópria em ação direta de inconstitucionalidade, pois cediço que 'A suposta violação de diploma legal aos dispositivos contidos na lei orgânica local não pode ser questionada em sede de controle abstrato de inconstitucionalidade' (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2013.051345-9, da Capital, rel. Des. Ricardo Fontes, j. 1º-10-2014)" (TJSC, ADI n. 2013.037015-8, rel. Des. Vanderlei Romer, Órgão Especial, j. 18.03.2015).
ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES EM DECORRÊNCIA DA APRESENTAÇÃO DE EMENDA PARLAMENTAR À LEI DO PLANO PLURIANUAL (PPA). INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE LIMITAÇÃO AO EXERCÍCIO DO PODER DE EMENDA NA LEI DO PLANO PLURIANUAL. INTELECÇÃO QUE SE JUSTIFICA PELA NATUREZA DA NORMA, DESTINADA A EXPOR AS DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 120, § 1º, CE/89), CARACTERIZANDO-SE COMO 'UMA CARTA DE INTENÇÕES'. PODER DE EMENDA DECORRENTE DO EXERCÍCIO CONSTITUCIONAL DA FUNÇÃO LEGIFERANTE TÍPICA DO PODER LEGISLATIVO. ABUSO DO PODER DE EMENDA NÃO CONFIGURADO. PRECEDENTES.
As restrições à emendas contidas no art. 52, I, da Constituição Estadual se destinam à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), não contemplando o Plano Plurianual (PPA), conforme se extrai dos artigos 39, II, art. 122, § 2º, § 3º e § 4º, da Constituição Estadual, o qual se caracteriza por traçar diretrizes. objetivos e metas da administração pública (art. 120, § 1º, da CE/89).
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que "O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em 'numerus clausus', pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso ainda prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência ('afinidade lógica') com o objeto da proposição legislativa" (STF, ADI n. 2681/MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 11.9.02 - grifou-se).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

ACÓRDÃO


Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o Egrégio órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina decidiu, por unanimidade, julgar improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Timbó em face do item 1.3.2 do Anexo IV-B da Lei Municipal n. 2.902, na redação dada pela Emenda Modificativa 01/2017, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Florianópolis, 18 de agosto de 2021.

Documento eletrônico assinado por FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO, Desembargador, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.tjsc.jus.br/eproc/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 1200936v7 e do código CRC 7b3b391d.Informações adicionais da assinatura:Signatário (a): FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETOData e Hora: 25/8/2021, às 10:35:10














EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Ordinária DE 18/08/2021

Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4028434-92.2017.8.24.0000/SC

RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO

PRESIDENTE: Desembargador RICARDO ROESLER

PROCURADOR (A): FABIO DE SOUZA TRAJANO
AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TIMBÓ ADVOGADO: GISCARD ATAIDES WOLTER BERTOLDI (OAB SC020450) ADVOGADO: JEAN PIERRE BEZERRA MUSEKA (OAB SC020107) ADVOGADO: Maria Carolina Schwarz Berri (OAB SC026502) ADVOGADO: ANA OTILIA PAMPLONA (OAB SC040478) RÉU: TIMBO CÂMARA DE VEREADORES ADVOGADO: RUBEN PARNO (OAB SC017006) MP: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Certifico que o (a) Órgão Especial, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:O ÓRGÃO ESPECIAL DECIDIU, POR UNANIMIDADE, JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO FORMULADO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TIMBÓ EM FACE DO ITEM 1.3.2 DO ANEXO IV-B DA LEI MUNICIPAL N. 2.902, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA MODIFICATIVA 01/2017.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO
Votante: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETOVotante: Desembargador GERSON CHEREM IIVotante: Desembargador ARTUR JENICHEN FILHOVotante: Desembargadora HILDEMAR MENEGUZZI DE CARVALHOVotante: Desembargador PEDRO MANOEL ABREUVotante: Desembargador CLÁUDIO BARRETO DUTRAVotante: Desembargador LUIZ CÉZAR MEDEIROSVotante: Desembargador SÉRGIO ROBERTO BAASCH LUZVotante: Desembargador MONTEIRO ROCHAVotante: Desembargador TORRES MARQUESVotante: Desembargador MARCUS TULIO SARTORATOVotante: Desembargador RICARDO FONTESVotante: Desembargador SALIM SCHEAD DOS SANTOSVotante: Desembargadora MARIA DO ROCIO LUZ SANTA RITTAVotante: Desembargador JAIME RAMOSVotante: Desembargador ALEXANDRE D'IVANENKOVotante: Desembargador JOAO HENRIQUE BLASIVotante: Desembargadora SORAYA NUNES LINSVotante: Desembargador RAULINO JACÓ BRUNINGVotante: Desembargador RICARDO ROESLERVotante: Desembargadora DENISE VOLPATOVotante: Desembargador PAULO HENRIQUE MORITZ MARTINS DA SILVAVotante: Desembargadora VERA LÚCIA FERREIRA COPETTI
GRAZIELA MAROSTICA CALLEGAROSecretária
Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1271085012/direta-de-inconstitucionalidade-orgao-especial-adi-40284349220178240000-tribunal-de-justica-de-santa-catarina-4028434-9220178240000/inteiro-teor-1271085059

Informações relacionadas

Jurisprudênciahá 3 anos

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais TCE-MG - REPRESENTAÇÃO : RP 958247

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst : 0635383-89.2019.8.13.0000 MG

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Agravo de Instrumento-Cv : AI 0569109-75.2021.8.13.0000 MG