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18 de Setembro de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Julgamento
7 de Julho de 2021
Relator
Francisco José Rodrigues de Oliveira Neto
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_ADI_40295867820178240000_80aaf.rtf
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Inteiro Teor











Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4029586-78.2017.8.24.0000/SC



RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO


AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA RÉU: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU RÉU: CÂMARA DE VEREADORES DE BIGUAÇU


RELATÓRIO


A Prefeita Municipal de Itapema propôs "Ação Direta de Inconstitucionalidade" (ADI) contra a Lei Complementar n. 45/2011 do Município de Biguaçu, que institui a taxa de fiscalização de aterros (TFA), entre outras providências.
Para tanto, alegou que a norma afronta o art. 145, inciso II, da Constituição Federal e o art. 125, § 4º, da Constituição Estadual, na medida em que não definiu a forma específica de atuação do poder público a ponto de justificar a criação da taxa.
Discorreu que a competência tributária para criação de taxas é repartida entre a União, Estados e Municípios e que já existem taxas de fiscalização ambiental instituída pela União, criada pela Lei n. 6.938/81 (para fiscalização de atividades relacionadas a resíduos sólidos), como também pelo Estado (Lei Estadual n. 13.557/2005), e concluiu que a competência para a taxa de fiscalização de atividades relacionadas a resíduos sólidos é do Estado, conforme definido no art. 29 desta última norma.
Esclareceu que a TFA do município de Biguaçu está sendo exigida simplesmente pela entrada de material no aterro sanitário, não havendo nenhum parâmetro para sua cobrança, sendo que o montante arrecadado com o tributo é muito superior ao custo da atividade de fiscalização.
Narrou que a exigência inicial de R$ 5,00 (cinco reais) por tonelada de lixo domiciliar ou com as mesmas características depositados em aterros sanitários do município, posteriormente majorada para R$ 7,09 (sete reais e nove centavos), não correspondem ao efetivo custo do exercício do poder de polícia.
Afirmou que "a base de cálculo da taxa deve ter uma correlação direta entre as diligências que levam ao ato de polícia e o valor cobrado" (evento 1, petição 3, fl. 2), de modo que o peso do material arrecadado "não é grandeza apta a dimensionar o comportamento do município de Biguaçu na fiscalização do material destinado ao aterro, restando ilegal a sua cobrança" (evento 1, petição 3, fl. 3).
Argumentou que a norma não permite identificar o sujeito passivo, uma vez que "todas as pessoas que geram lixo têm o condão de provocar as atividades definidas como fato gerador do tributo" (evento 1, petição 3, fl. 7).
Por tais razões, requereu, em sede de tutela cautelar, a imediata suspensão dos dispositivos constantes na Lei Complementar n. 45/2011 do Município de Biguaçu. No mérito, pleiteou a procedência do pedido, a fim de declarar a inconstitucionalidade de todos artigos da referida norma, "por evidente descompasso com a determinação do artigo 145, inciso II da Constituição Federal e artigo 125, II, § 4º, da Constituição Estadual de Santa Catarina" (evento 1, petição 3, fls. 9/10).
O feito foi distribuído ao eminente Desembargador Raulino Jacó Brüning, que determinou a notificação das autoridades indicadas (evento 12).
O Prefeito e o Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Biguaçu foram notificados para prestarem informações, no prazo de 10 (dez) dias (eventos 18/23).
Em sua manifestação, o Prefeito do Município de Biguaçu explicou que a taxa de controle e fiscalização de aterros sanitários havia sido instituída pela antiga Lei Complementar n. 008/09, a qual foi revogada em função de um acordo homologado judicialmente entre a empresa Proactiva Meio Ambiente Brasil Ltda e o Município de Biguaçu (autos n. 0002800-88.2010.8.24.0007), o qual resultou na edição da Lei Complementar n. 45/2011 que agora se discute.
Assegurou que a nova taxa "está, sim, adequada a mensurar o custo do poder de polícia desempenhado, cujo valor seria R$ 5,00 (cinco reais) por tonelada de resíduos destinados e não mais os R$ 20,00 (vinte reais) determinados pela legislação anterior" (evento 27, Informação 40).
Aduziu que, à época do acordo, nenhuma das partes acordantes se insurgiu quanto à base de cálculo do tributo, tampouco o representante do Ministério Público, "o que seria esperado caso estivesse eivada de ilegalidade" (evento 27, Informação 41).
Por fim, apontou que "a concessão da medida cautelar acarretaria enormes impactos ao município de Biguaçu, além de grandes prejuízos à sua população, bem como ao acordo firmado entre a municipalidade e a Empresa Proactiva Meio Ambiente Brasil Ltda" (evento 27, Informação 41).
O Presidente da Câmara de Vereadores de Biguaçu argumentou que o projeto de lei obteve parecer favorável em todas as Comissões Permanentes da Casa Legislativa. Salientou que essa norma visou corrigir a anterior, tendo sido aprovada "para criar nova taxa com o novo valor, agora em consonância com o custo do exercício do poder de polícia pretendido" (evento 30, petição 57). Explicou para chegar à nova base de cálculo foram realizados estudos pelo município, conforme a cláusula II.3 do acordo judicial mencionado anteriormente. Por tal razão, pugnou a improcedência do pedido inicial (evento 30).
Por sua vez, a Associação Brasileira de Empresas de Tratamento de Resíduos e Efluentes (ABETRE) requereu o seu ingresso no feito na qualidade de amicus curiae.
Para tanto, alegou que: a) a norma ofende o art. 145, § 2º, da CF, pois "se pretende cobrar uma taxa cuja mensuração pressupõe uma atuação direta do contribuinte, característica típica de imposto"; b) a norma ofende o art. 125, § 4º, da CE, pois "a arrecadação do tributo supera em muito o gasto efetivo que o município deve dispor para realizar a atividade"; c) limitação ao tráfego, pois "incidirá tal tributo quando os resíduos em questão forem destinados a aterros localizados na circunscrição daquela municipalidade"; d) incompetência do município para instituir a taxa, "por se tratar o fornecimento de licença ambiental de incumbência da Fundação do Meio Ambiente (FATMA), entidade vinculada ao Governo do Estado"; e) bitributação, "pois a lei nacional que instituiu a política nacional do meio ambiente (Lei n. 6.938/81), também criou a taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA), com poder de polícia exercido pelo IBAMA"; e f) indeterminação do sujeito passivo (evento 36).
Os autos vieram a mim distribuídos, oportunidade em que indeferi a medida cautelar almejada e admiti o ingresso da ABETRE como amicus curiae (evento 40).
A Procuradoria Geral do Município de Biguaçu apresentou "defesa ao texto de lei impugnado por via da ação direta de inconstitucionalidade", sustentando, preliminarmente, a ilegitimidade passiva da Prefeita Municipal de Itapema para ingressar com a presente ação, na medida em que não demonstrou a pertinência temática.
Acerca da prefacial, discorreu que a Chefe do Executivo do Município de Itapema "não é o sujeito passivo da taxa de fiscalização ambiental implementada pelo município de Biguaçu, tampouco o é a empresa Ambiental Limpeza Urbana e Saneamento LTDA., haja vista que a LC 45/2011 estabelece como sujeito passivo da obrigação tributária em questão aquele que deflagrar a atividade relativa ao poder de polícia exercido pela municipalidade a título de acompanhamento, fiscalização e monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes destinados a aterros sanitários destinados ao município de Biguaçu" (evento 50, petição 87, fl. 5).
Arguiu, ainda em preliminar, a impossibilidade de conhecimento da presente ação direta, sob o argumento da ausência de pedido expresso de apreciação da inconstitucionalidade da lei revogada.
Acerca deste aspecto, justificou que "a declaração de inconstitucionalidade de ato normativo que tenha revogado outro ato normativo provoca o restabelecimento do ato normativo anterior", de modo que "caso o legitimado ativo da ADI objetive que seja analisada a inconstitucionalidade de lei que vai voltar a produzir efeitos, em razão do efeito repristinatório da decisão, ele deverá, expressamente, fazer o pedido de apreciação da referida lei, sob pena do Tribunal não poder conhecer da ação direta ajuizada" (evento 50, petição 87, fl. 9). Assim, como não houve tal pedido na petição inicial, a presente ação direta de inconstitucionalidade não pode ser conhecida.
No tocante ao mérito, sustentou que possui competência para instituir o tributo, pois tem o dever constitucional de exercer o poder de polícia, conforme preceitua o art. 23, inciso VI, da Constituição Federal e a Lei Complementar n. 140/11 (art. 17, caput, e § 3º), o qual é exercido pela Fundação Municipal de Meio Ambiente de Biguaçu (FAMABI).
Também aduziu que não há bitributação com a TFA (taxa de fiscalização ambiental) instituída pela Lei Federal n. 6.938/81, "porquanto esta ocorre quando dois entes da federação distintos tributam o mesmo contribuinte sobre o mesmo fato gerador", o que não é o caso dos autos, já que o poder de polícia daquela é realizado pelo IBAMA, e o desta pela FAMABI.
Explicou que se trata de "taxa de polícia instituída pelo município de Biguaçu, cujo fato gerador é a atividade administrativa de fiscalização (regular poder de polícia) lastreada nos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, em virtude do qual justifica-se a restrição ou o condicionamento do exercício de direitos individuais" (evento 50, petição 87, fl. 17), decorrente do inequívoco impacto ambiental causado pelo aterro sanitário no território municipal. Por isso, "a alegação constante da peça inaugural, segundo a qual o 'poder de polícia deve ser específico, divisível e efetivo' deve ser desconsiderada, porquanto se trata de taxa de polícia e não de taxa de serviço" (evento 50, petição 87, fl. 18).
Aduziu que o fato de existir órgão de fiscalização já é suficiente para comprovar a regularidade nas fiscalizações e controle de atividades poluidoras, até porque a fundação ambiental possui tais funções estabelecidas na Lei Complementar municipal n. 14/2009.
Em relação à base de cálculo, asseverou que "a arrecadação proveniente da TFA e o custo de manutenção do ente fiscalizador (FAMABI) equivalem-se, consoante ora se comprova por via dos relatórios contábeis 'Demonstrativo dos Recursos Recebidos a Qualquer Título', que expressa, na rubrica 4112199010000000, o montante arrecadado ao longo do ano de 2017 a título da TFA, o qual se consubstancia no montante de R$ 1.189.506,25 em face do custo correspondente à manutenção da Fundação Ambiental Municipal (FAMABI), constante do 'Comparativo Despesa Autorizada com Realizada', cujo total perfaz o valor de R$ 1.149.407,33" (evento 50, petição 88, fl. 3). Concluiu, assim, que a importância arrecadada é perfeitamente proporcional com o custo do poder de polícia do órgão fiscalizador.
Por tais razões, requereu o não conhecimento da ação em razão da ilegitimidade ativa da Prefeita de Itapema, por ausência de pertinência temática. Alternativamente, o não conhecimento da ação diante da "inexistência da necessária impugnação a todo o complexo normativo, de toda a cadeia normativa, isto é, tanto das normas revogadoras (Lei Complementar n. 45/2011) como daquelas normas revogadas (Lei Complementar Municipal n. 008/2009), por conta do inerente efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade" (evento 50, petição 88, fl. 5). No mérito, pleiteou a improcedência da ação direta de inconstitucionalidade, bem como da declaração da constitucionalidade da norma questionada (evento 50).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, por intermédio do Procurador Durval da Silva Amorim, opinou pela improcedência do pedido, diante da constitucionalidade do art. 2º da Lei Complementar n. 45/11 do Município de Biguaçu (evento 61, petição 115).
O Município de Rancho Queimado requereu o seu ingresso no feito como amicus curiae com o objetivo de "que possa pluralizar ainda mais a futura decisão desta Corte" (evento 67, informação 120). O pedido foi indeferido por este Relator na decisão monocrática acostada ao evento 73.
Em sua manifestação, a Associação Brasileira de Empresas de Tratamento de Resíduos e Efluentes (ABETRE) alegou ser possível extrair do portal da transparência que houve um repasse muito inferior ao órgão fiscalizador do valor arrecadado a título de TFCA, comprovando o desvio de mais de R$ 5.000.000,00 de receita tributária. Reiterou, assim, o pedido de procedência da ação direta de inconstitucionalidade (evento 83).
O Município de Itapema reafirmou os termos da manifestação anterior, requerendo a declaração da inconstitucionalidade de todos os dispositivos constantes na Lei Complementar n. 45/11 (evento 96).
A Procuradoria Geral do Município de Biguaçu alegou haver "distinção entre tributo vinculado e tributo de arrecadação vinculada", a destacar que as taxas são vinculadas a uma contraprestação do ente público. Todavia, "não é necessário que a arrecadação proveniente de tais tributos seja destinada a determinada atividade, salvo se houver previsão legal nesse sentido, o que não é o caso" (evento 98, petição 150, fl. 3), pugnando a declaração de constitucionalidade da norma.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, por intermédio do Procurador Durval da Silva Amorim, reiterou o parecer apresentado anteriormente, no sentido de julgar improcedente o pedido a fim de que seja declarado constitucional o art. 2º da Lei Complementar n. 45/11 do Município de Biguaçu (evento 101).
É o relatório essencial.

VOTO


1. O voto, antecipe-se, é pela improcedência do pedido inicial.
2. Preliminares:
2.1. Da legitimidade ativa:
O art. 85, inciso VII, da Constituição Estadual, na redação dada pela EC n. 45/06, reconhece a legitimidade do Prefeito para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal:
"Art. 85 -- São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal contestado em face desta Constituição: (...) VII - o Prefeito, a Mesa da Câmara ou um quarto dos Vereadores, o representante do Ministério Público, a Subseção da Ordem dos Advogados do Brasil, os sindicatos e as associações representativas de classe ou da comunidade, quando se tratar de lei ou ato normativo municipal."
No caso concreto, a aferição da legitimidade da ação ajuizada pela Chefe do Executivo do Município de Itapema contra lei do Município de Biguaçu depende da constatação de que o conteúdo da norma possa interferir com interesses juridicamente protegidos de seu ente federativo.
Mutatis mutandis, Luiz Roberto Barroso leciona a "atuação no controle direto de constitucionalidade no plano federal é subordinada à existência de uma relação de pertinência entre a norma impugnada e os interesses que a eles cabe legitimamente tutelar. Pode o Governador ajuizar ação tendo por objeto lei ou ato normativo originários de seu Estado, da União e mesmo de outros Estados da Federação, se interferirem ilegitimamente com competências e interesses juridicamente protegidos de seu Estado" (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 160).
Transpondo essa lição para a situação em análise, vislumbra-se que o interesse e a pertinência temática ficaram demonstrados, à medida que o Município de Itapema utiliza do aterro sanitário localizado no Município de Biguaçu. Exatamente por isso, a repercussão de eficácia da norma afeta os interesses de seu próprio ente federativo, ainda que por intermédio de empresa de engenharia sanitária, uma vez que, ao final, o Município de Itapema arcará com eventual restabelecimento de equilíbrio econômico-financeiro decorrente da alteração da exação paga a título da destinação de resíduos ao aterro sanitário.
Em situação similar, já decidiu este Órgão Especial:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - ART. 3º DA LEI COMPLEMENTAR N. 08/2009, DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU - INSTITUIÇÃO DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO (TCFAS) - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE ATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ - INOCORRÊNCIA - LEGITIMAÇÃO ESPECIAL (CESC, ART. 85, VII) - PERTINÊNCIA TEMÁTICA DEMONSTRADA - PROEMIAL RECHAÇADA. I - Conforme disposição expressa no art. 85, VII, da Constituição do Estado de Santa Catarina, o Prefeito Municipal encontra-se no rol dos"legitimados especiais"para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual. Isso significa que, como pressuposto ao conhecimento da postulação pelo Tribunal de Justiça, há necessidade de prévia demonstração acerca da pertinência temática, pelo prefeito de município diverso daquele que emanou a norma, consubstanciada na relação lógica entre a impugnação da validade constitucional da lei ou ato normativo e a repercussão da sua eficácia nos interesses e competências do município. II - Hipótese em que a lei proveniente do Município de Biguaçu, que instituiu a cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização de Aterro Sanitário, muito embora tenha definido como único contribuinte a empresa administradora do mencionado depósito, inevitavelmente implicará em aumento de despesas aos municípios vizinhos que fazem uso daqueles serviços, por força do necessário restabelecimento do equilíbrio econômico e financeiro do contrato firmado com a primeira para a destinação de resíduos sólidos provenientes do serviço municipal de coleta de lixo. Destarte, diante dos reflexos decorrentes da eficácia do aludido preceptivo legal nas finanças do Município de São José, não há se afastar o legítimo interesse de seu Prefeito em ver questionada a constitucionalidade da lei por meio da ação de fiscalização normativa abstrata. (...)" (TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2009.075741-2, de Biguaçu, relª Desª Salete Silva Sommariva, Órgão Especial, j. 18.08.2010 - grifou-se).
Assim, vislumbra-se a possibilidade de ser reconhecida a legitimidade ativa da Prefeita do Município de Itapema para figurar no polo ativo da ação que busca a declaração de inconstitucionalidade de lei municipal, ainda que de outro ente federativo.
Entretanto, a sua legitimidade está adstrita à demonstração da pertinência temática, conceituada como sendo o ônus imposto ao legitimado não universal de demonstrar a repercussão da norma impugnada sobre os objetivos de sua atuação. Mutatis mutandis, "(...) 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente" (STF, ADI n. 5837 AgR/DF, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 31.8.18).
Todavia, a legitimidade e a pertinência temática somente estão presentes em relação ao (s) dispositivo (s) que seriam passíveis de afetar seus interesses.
Em análise à petição inicial da ação direta, observa-se que a Prefeita do Município de Itapema requereu a declaração de "inconstitucionalidade de todos os dispositivos constantes da Lei Complementar nº 45/2011 de Biguaçu, por evidente descompasso com a determinação do art. 145, II da Constituição Federal e art. 125, II, § 4º da Constituição Estadual de Santa Catarina" (evento 1, petição 3, fls. 9/10 - grifou-se).
Contudo, a Lei Complementar n. 45/2011 tratou de outros assuntos que interessam apenas ao Município de Biguaçu, tais como: revogou a Taxa de Controle e Fiscalização de Aterros Sanitários (TCFAS) anterior (art. 1º); autorizou o ente federativo declarar de utilidade pública a área de entorno ao aterro sanitário (art. 3º); homologou o acordo com a empresa Proactiva Meio Ambiente Brasil Ltda (art. 4); autorizou o Município a conceder isenção da Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos, mediante Decreto (art. 5º), como também o autorizou "a proceder a concessão dos serviços de coleta e de destinação final de resíduos sólidos, mediante o devido processo licitatório" (art. 6º).
Sobre esses aspectos, evidentemente, a Prefeita do Município de Itapema não detém legitimidade, tampouco pertinência temática, passíveis de justificar a declaração de inconstitucionalidade da norma, motivo pelo qual, a iniciativa para a presente ação direta restringe-se apenas ao art. 2º da Lei Complementar n. 45/11, que propriamente instituiu a Taxa de Fiscalização de Aterro (TFA), objeto, aliás, da presente insurgência.
Diante disso, a legitimidade da Prefeita do Município de Itapema é apenas parcial e adstrita à matéria que foi objeto de impugnação na petição inicial, de modo que o exame da suposta inconstitucionalidade recairá apenas sobre o art. 2º da Lei Complementar n. 45/11, do Município de Biguaçu.
2.2. Do não conhecimento da ADI por ausência de pedidos sucessivos em relação à lei anterior, que poderia ter efeito repristinatório:
A tese de extinção da ação direta sem resolução do mérito na hipótese em que a parte autora deixa de formular pedido sucessivo de inconstitucionalidade da norma anterior à impugnada, na hipótese de repristinação indesejada (ADI n. 2.215-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 26.04.2001), não mais prevalece no Supremo Tribunal Federal.
No momento, o STF adota o entendimento de que a ausência de pedido expresso do autor da ADI não impede que o Tribunal, de oficio e sem incidir em julgamento extra petita, aprecie incidentalmente a norma anterior não impugnada, para fins de modulação dos efeitos no controle da norma posterior.
Colaciona-se tal entendimento do corpo do acórdão proferido na ADI n. 3.660/MS, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes: "a exigência de impugnação de toda a cadeia normativa supostamente inconstitucional, com o objetivo de se evitar o indesejado efeito respristinatório da legislação anterior eivada dos mesmos vícios, pode até mesmo ser relativizada, tendo em vista que o Tribunal sempre poderá deliberar a respeito da modução do próprio efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade. O art. 27 da Lei nº 9.868/1999, deixa aberta essa possibilidade, e o § 2º do art. 11 dessa lei, na hipótese de medida cautelar, permite, de forma expressa, que o Tribunal mitigue o efeito repristinatório da decisão" (ADI n. 3.660/MS, Tribunal Pleno, j. 13.03.2008, fl. 60).
Logo, relativizada a exigência pelo STF, passo à análise do mérito.
3. Do art. 2º, da Lei Complementar n. 45/2011, do Município de Biguaçu:
A norma impugnada consiste no art. 2º, da Lei Complementar n. 45/2011, do Município de Biguaçu, que instituiu a Taxa de Fiscalização de Aterro (TFA), nos seguintes termos:
"Art. 2º Institui a Taxa de Fiscalização de Aterro - TFA, acrescentando os seguintes artigos ao Código Tributário do Município de Biguaçu, com a seguinte redação:" SEÇÃO VTAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO - TFASUBSEÇÃO IFATO GERADOR "" Art. 124-E. A Taxa de Fiscalização de Aterro (TFA) decorre do exercício do poder de polícia para acompanhamento, fiscalização e monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes de qualquer natureza que sejam destinados a aterros sanitários situados no Município de Biguaçu, contanto que tais atividades sejam efetuadas pelo contribuinte de forma remunerada. "SUBSEÇÃO IISUJEITO PASSIVO"Art. 124-F. O contribuinte da TFA é a pessoa física ou jurídica que provocar, em seu benefício ou por ato seu, a realização da atividade definida como fato gerador do tributo, na forma do artigo anterior."SUBSEÇÃO IIIBASE DE CÁLCULO E PAGAMENTO"Art. 124-G. O valor a ser recolhido pelo contribuinte será de R$ 5,00 (cinco reais), cobrados por cada tonelada de lixo domiciliar ou com as mesmas características, depositado em aterros sanitários situados em Biguaçu.§ 1º O Contribuinte fica obrigado a efetuar o lançamento das Notas Fiscais diretamente no próprio sistema computacional do Município, onde deverão ser lançados os efetivos recebimentos da TFA, e a consequente emissão da DAM."
SUBSEÇÃO IVPAGAMENTO"Art. 124-H. O pagamento da TFA será efetuado no décimo dia útil do mês seguinte ao recebimento pelo contribuinte dos respectivos valores descritos das notas fiscais por ele emitidas.§ 1º Nos termos deste artigo, os pagamentos deverão ser feitos mediante apuração e recolhimento pelo contribuinte, através de DAM - Documento de Arrecadação Municipal -, valendo-se do código de arrecadação 3300."
A alegação do vício material está fundada na violação ao art. 145, inciso II, da Constituição Federal, reproduzido no art. 125, II, da Constitucional Estadual, segundo o qual"O Estado de Santa Catarina e seus Municípios tem competência para instituir os seguintes tributos: (...) II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;".
Firmado o texto impugnado e o parâmetro de constitucionalidade invocado, passa-se a análise dos dispositivos:
3.1. Da competência para a instituição de taxa:
A competência para criação de" taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição "é comum entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a teor do que preconiza o art. 145, II, da Constituição Federal.
A Constituição Estadual, por sua vez, prevê a competência do Estado e de seus Municípios para instituírem taxa pelo exercício do poder de polícia. Ainda, reproduzindo a Constituição Federal, preconiza incumbir também ao Município a defesa e proteção ao meio ambiente e o combate à poluição (art. 23, VI, da Constituição Federal), conforme se infere no art. 9º:
"Art. 9º O Estado exerce, com a União e os Municípios, as seguintes competências:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;"
Além disso, o art. 181 da Constituição Estadual preconiza que"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
Como se pode observar a proteção ao meio ambiente foi alçada a dever constitucional, de forma comum, a todos os entes federados.
E, no desempenho deste mister de índole constitucional, a Lei Complementar Federal n. 140/2011, fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição.
Referida norma, em seu art. 9º, preconizou que" São ações administrativas dos Municípios: (...) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município; ", incumbindo-lhe a" atribuição comum de fiscalização ", ainda que não o seja (art. 17, § 3º, da LC n. 140/11). Significa que, mesmo não sendo de sua incumbência licenciar ou autorizar a atividade ambiental, foi concedido ao Município atribuição de fiscalização.
A municipalidade detém, então, competência para dispor acerca da taxa de polícia de natureza ambiental, principalmente porque a atividade oriunda de aterro é desenvolvida nos limites de seu território, a demonstrar sua iniciativa de lei para legislar sobre o tema, sobretudo porque também é matéria de seu interesse local, a teor do que preconiza o art. 30 da Constituição Federal.
Por tal razão, refuta-se a inconstitucionalidade da lei municipal sob o prisma de eventual bitributação, à medida que o STF firmou o entendimento de que"por se tratar de competência comum, exercida concomitantemente pela União, pelos estados (Distrito Federal) e pelos municípios, as diversas iniciativas de fiscalização das atividades potencialmente modificadoras do meio ambiente não são mutuamente exclusivas (arts. 23, VI, 24, VI e VIII da Constituição e 6º, III da Lei 9.985/2000). Por não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação"(RE n. 602.089/MG, rel. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. 24.04.12 - grifou-se):
"AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL. EXAÇÕES COBRADAS PELA UNIÃO E PELO ÓRGÃO ESTADUAL. BITRIBUTAÇÃO DESCARACTERIZADA. CONFISCO. RAZÕES RECURSAIS INSUFICIENTES PARA CONCLUIR PELA DESPROPORCIONALIDADE OU PELA IRRAZOABILIDADE DA COBRANÇA.
É condição constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição).
Por não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação.
Ao não trazer à discussão o texto da lei estadual que institui um dos tributos, as razões recursais impedem que se examine a acumulação da carga tributária e, com isso, prejudica o exame de eventual efeito confiscatório da múltipla cobrança.
Agravo regimental ao qual se nega provimento"(RE n. 602.089/MG, rel. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. 24.04.12).
Com efeito, por se tratar de competência de cada um dos entes federativos, não caracteriza bitributação a instituição de taxas de fiscalização pelo Município, ainda que a Lei Federal n. 6.938/81 - que trata sobre a política nacional do meio ambiente -, ou a Lei Estadual n. 13.557/05 - que dispõe sobre a política de resíduos sólidos -, também tenha instituído taxa de proteção ambiental em relação ao mesmo fato gerador.
O argumento de que a competência para a taxa de fiscalização de atividades relacionadas a resíduos sólidos é do Estado por força da Lei Estadual n. 13.557/2005 deve ser refutado, à medida que referida norma foi revogada pela Lei Estadual n. 14.675/2009 - a qual instituiu o Código Estadual do Meio Ambiente -, atribuindo aos municípios o ônus de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos, conforme art. 259:
"Art. 259 O gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos deve ser efetuado pelos municípios, preferencialmente de forma integrada.
§ 1º A execução dos serviços a cargo da esfera municipal, em todas as etapas ou parcialmente, pode ser feita direta ou indiretamente através de consórcios intermunicipais ou da iniciativa privada.
§ 2º A concessão de serviços de responsabilidade do Poder Público à iniciativa privada não exonera a sua responsabilidade pela gestão"(grifou-se).
Ademais, referida lei considerou a atividade como serviço público essencial, nos moldes do que preconiza o art. 260 da Lei Estadual n. 14.675/2009:
"Art. 260 Constituem serviços públicos de caráter essencial à organização municipal, o gerenciamento, o acondicionamento, o armazenamento, a coleta, o transporte, o tratamento e a disposição final dos resíduos sólidos domiciliares. Parágrafo Único - Visando à minimização de resíduos com disposição final no solo, devem os municípios adotar programas de coleta seletiva, estabelecendo metas graduais de crescimento e de mercado."
Logo, o Município detém competência para instituição de taxa destinada ao exercício do poder de polícia de natureza ambiental, conforme, aliás, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:"Surge, no âmbito da competência concorrente versada no artigo 23, inciso IX, da Constituição Federal, disciplina atinente ao desempenho de atividade administrativa voltada ao exercício regular do poder de polícia, a ser remunerado mediante taxa, relacionado à exploração e aproveitamento de recursos hídricos voltados à geração de energia elétrica, no que revelam atuação potencialmente danosa ao meio ambiente (...)"(ADI n. 6211, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 04.12.2019).
Nesse sentido, também já decidiu o Tribunal de Justiça de São Paulo:
"APELAÇÃO CÍVEL/REEXAME NECESSÁRIO - Mandado de segurança - Taxa de controle e fiscalização de aterros sanitários (TCFAS) - Lei Municipal nº 5.088/2018 - Possibilidade da cobrança - Taxa de poder de polícia - Competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local e para disciplinar o uso e ocupação do solo urbano - Legalidade e constitucionalidade da exação - Denegação da segurança - Sentença reformada - Recursos providos"(TJSP; Apelação/Remessa Necessária 1003949-61.2018.8.26.0106, rel. Des. Eutálio Porto, 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Caieiras - 2ª Vara; j. 06.02.2020).
Firmada a competência legislativa municipal, passa-se à análise dos requisitos para a institução da exação tributária:
3.2. Dos requisitos para a instituição de taxa de poder de polícia:
Nos termos do art. 77, do Código Tributário Nacional,"As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição"(grifou-se).
Por sua vez, o aludido diploma, em seu art. 78, conceitua o poder de polícia:
"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos"(sem grifos no original).
Tal conceito amolda-se perfeitamente ao caso concreto, pois não se pode ignorar que o município" ao possibilitar a existência de aterro sanitário em seu território deve, por outro lado, exercer a fiscalização na esfera ambiental, sobretudo no tocante ao lençol freático e aos problemas com a contaminação, que podem afetar a população "(TJSP, Apelação/Remessa Necessária 1003949-61.2018.8.26.0106, rel. Des. Eutálio Porto, 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Caieiras, 2ª Vara, j. 06.02.2020, pág. 4).
Associado a esse aspecto, é de se admitir que se trata de atividade bastante peculiar e"torna-se necessário, por sua vez, conhecimento técnico para o exercício do poder de fiscalização, exigindo que o Município esteja devidamente aparelhado com profissionais aptos ao exercício deste mister, acarretando um custo aos cofres públicos que não pode ser repassado à população, o que torna factível a instituição da taxa, já que ela tem destino próprio ao exercício do poder de polícia, a ser exercido rotineiramente sobre os aterros sanitários localizados no município"(TJSP, Apelação/Remessa Necessária 1003949-61.2018.8.26.0106, rel. Des. Eutálio Porto, 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Caieiras, 2ª Vara, j. 06.02.2020, pág. 5).
Justamente por isso,"a jurisprudência tem admitido a cobrança de taxas para diversas atividades que exigem do Município a manutenção de corpo técnico apto à atividade fiscalizadora, já que exige dele um custo que não pode ser retirado de seu orçamento"(TJSP, Apelação/Remessa Necessária 1003949-61.2018.8.26.0106, rel. Des. Eutálio Porto, 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Caieiras, 2ª Vara, j. 06.02.2020, pág. 6).
Nesse panorama, ao contrário do que alegou o amicus curie, a taxa não tem característica de imposto, já que destinada a um fim específico, consistente no exercício do poder de polícia, de fiscalização sobre os resíduos sólidos, desempenhado por dever constitucional de" proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas "(art. 23, VI, da CRFB/88).
Para o desempenho da atividade de"acompanhamento, fiscalização e monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes de qualquer natureza que sejam destinados a aterros sanitários situados no Município de Biguaçu", foi instituída a Fundação Municipal de Meio Ambiente de Biguaçu (FAMABI), por meio da Lei Complementar Municipal n. 14/2009.
A Fundação, nos termos da lei que a criou, configura"entidade pública, sem fins lucrativos"(art. 1º, da norma), que conta com equipe técnica especializada nas áreas de biologia, geografia, engenharia florestal, engenharia ambiental, engenharia sanitária, a teor do art. 12 da LCM n. 14/2009.
A teor do art. 18 da referida lei, constituem recursos financeiros da FAMABI, entre outros,"os recursos específicos recebidos pela Prefeitura e vinculados à FAMABI"(inciso I), e há previsão legal de que" Os recursos financeiros e os bens e direitos da FAMABI, serão administrados, exclusivamente, na execução de seus objetivos "(parágrafo único).
Nos termos do art. 3º da LCM n. 14/2009, estão entre as suas finalidades" VI - Fiscalizar e controlar todas as formas de agressão e poluição ao meio ambiente, orientando sua recuperação, autuando e multando os infratores na forma da legislação vigente; ".
O Supremo Tribunal Federal já declarou, em sede de repercussão geral, a constitucionalidade da instituição de taxa decorrente do exercício do poder de polícia, especialmente quando existe um órgão administrativo de fiscalização (apesar de não ser condição), mas o qual serve como elemento indicativo para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia exercido:
"Recurso Extraordinário 1. Repercussão geral reconhecida. 2. Alegação de inconstitucionalidade da taxa de renovação de localização e de funcionamento do Município de Porto Velho. 3. Suposta violação ao artigo 145, inciso II, da Constituição, ao fundamento de não existir comprovação do efetivo exercício do poder de polícia. 4. O texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis, facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. 5. A regularidade do exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização. 6. À luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a existência do órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente. Precedentes. 7. O Tribunal de Justiça de Rondônia assentou que o Município de Porto Velho, que criou a taxa objeto do litígio, é dotado de aparato fiscal necessário ao exercício do poder de polícia. 8. Configurada a existência de instrumentos necessários e do efetivo exercício do poder de polícia. 9. É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie quanto ao Município de Porto Velho/RO 10. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento"(RE n. 588.322, rel. Min. Glmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 16.06.2010 - grifou-se).
Na ocasião, fixou a seguinte tese, objeto do Tema n. 217:"É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício".
No mais, a taxa, cuja função constitucional é de tributo vinculado a um serviço divisível e específico, não se confunde com tributo de arrecadação vinculada, conceituado como aquele em que a arrecadação deve ser utilizada, obrigatoriamente, no objetivo que justificou a sua instituição, tal como nos empréstimos compulsórios.
A vinculação da arrecadação refere-se à inexistência de liberdade do ente arrecadador para definir a destinação do produto da arrecadação, ou seja, o montante arrecadado deve atender exclusiva e unicamente à finalidade prevista em lei. E, na Constituição Federal, a única hipótese de vinculação da receita arrecadada por meio de taxa é aquela relacionada às custas e emolumentos, contida no art. 98, § 2º, acrescentada pela EC n. 45/2004, conforme se infere da doutrina:
"As taxas e contribuições de melhoria são tributos de arrecadação não vinculada, salvo as custas e emolumentos (taxas judiciárias, segundo o STF), uma vez que a EC 45/2004 introduziu um § 2º ao art. 98 da CF/1988 estipulando que "as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça" (ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado, 9ª Edição, Editora Método, pág. 27).
Na norma em análise não há previsão acerca da exclusividade da arrecadação na lei que instituiu o tributo, motivo pelo qual, não há incompatibilidade com base neste argumento.
A alegação de inconstitucionalidade por vedação à limitação ao tráfego deve ser refutada.
Não se desconhece que o art. 128, V, da Constituição do Estado de Santa Catarina veda ao Estados e Municípios, estabelecer "limitações ao tráfego de pessoas ou de bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, inclusive por meio da cobrança de taxa".
Entretanto, tal vedação é inaplicável à hipótese, já que o Código Civil, em seu art. 82, conceitua como 'bens móveis' aqueles passíveis de remoção por força alheia, "sem alteração da substância ou da destinação econômico-social", o que não se coaduna com os componentes de resíduos sólidos e descartes objetos da norma e destinados ao aterro municipal de Biguaçu.
Ademais, a Lei previu como sujeito passivo da exação a pessoa que provocar a realização do fato gerador do tributo, conforme se extrai do art. 124-F: "O contribuinte da TFA é a pessoa física ou jurídica que provocar, em seu benefício ou por ato seu, a realização da atividade definida como fato gerador do tributo, na forma do artigo anterior".
Muito embora a autora tenha alegado que a norma não permite identificar o sujeito passivo, pois "todas as pessoas que geram lixo têm o condão de provocar as atividades definidas como fato gerador do tributo" (evento 1, petição 3, fl. 7), tal assertiva não torna inconstitucional a exigência da taxa, porquanto restou evidenciado nos autos que a empresa Proactiva Meio Ambiente Ltda seria a proprietária e gestora do aterro do Município de Biguaçu e, à primeira vista, figuraria como sujeito passivo da tributação.
Desse modo, a letra da norma permite a identificação do sujeito passivo, afastando-se a tese de incompatibilidade por este fundamento.
3.3. Da base de cálculo:
A teor do que prelaciona o art. 125, § 4º, segunda parte, da Constituição Estadual, as taxas "não poderão ter base de cálculo própria de impostos instituídos pela mesma pessoa ou por outra de direito público".
Com efeito, "A base de cálculo das taxas não pode ser a mesma dos impostos. Art. 77, parágrafo único, do CTN e art. 145, § 2º, da CRFB/1988. A base de cálculo e a alíquota são os elementos quantitativos do fato gerador integral. Esse impedimento se dá porque a taxa remunera uma atuação do Estado, e, assim, estaria desvirtuando a natureza das taxas" (CARNEIRO, Cláudio. Manual de Direito Tributário. 3ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 48/49 - grifou-se).
Destarte, "A base de cálculo da taxa deve observar o custo da atividade estatal e não pode ser idêntica à base de cálculo dos impostos, possibilitando-se, contudo, a utilização do binômio da intensidade e extensão da atividade estatal à quantificação do tributo" (TJSC, Reexame Necessário em Mandado de Segurança n. 2008.008185-3, de Porto Belo, rel. Des. Wilson Augusto do Nascimento, j. 20.07.2010).
A base de cálculo da Taxa de fiscalização de aterro (TFA) foi assim definida na Lei Complementar n. 45/11: "Art. 124-G. O valor a ser recolhido pelo contribuinte será de R$ 5,00 (cinco reais), cobrados por cada tonelada de lixo domiciliar ou com as mesmas características, depositado em aterros sanitários situados em Biguaçu".
O critério de aferição encontra-se dentro de uma lógica, principalmente porque foi objeto de estudos e amplo debate após a medida cautelar que suspendeu a lei anterior (LCM n. 008/2009), que a tinha fixado em R$ 20,00 (vinte reais) por tonelada (ADI n. 2009.075741-2).
Na ocasião, foi firmado acordo entre a municipalidade e a empresa Proactiva Meio Ambiente Brasil Ltda (proprietária e gestora do aterro), contando inclusive com a participação do Ministério Público, e homologado judicialmente (autos n. 0002800-88.2010.8.24.0007), que resultou na revogação da lei anterior e na edição da nova norma, ora impugnada.
Na cláusula II.3. do acordo firmado, homologado judicialmente, constou a seguinte justificativa para o valor fixado para a taxa: "Após estudos realizados, o Município de Biguaçu constata que a Taxa de Controle e Fiscalização de Aterro Sanitário - TCFAS será estipulada no valor de R$ 5,00 (cinco) reais por tonelada de resíduos sólidos destinados, com o qual reconhece a Proactiva e renuncia qualquer discussão futura, (...). O Município encaminhará à Câmara Municipal projeto de lei complementar para criar nova taxa com o novo valor, agora em consonância com o custo do exercício do poder de polícia pretendido" (grifou-se - evento 30, petição 57 - grifou-se).
Em que pese a autora afirmar que o peso do material arrecadado "não é grandeza apta a dimensionar o comportamento do município de Biguaçu na fiscalização do material destinado ao aterro", constata-se ser elemento apto a ser considerado como referência, uma vez que é a quantidade de massa de lixo que será objeto do exercício do poder de polícia, e sobre ela recairá o "acompanhamento, fiscalização e monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes" (art. 124-E da lei municipal).
Ao contrário do que afirmado pela autora, há parâmetro para sua cobrança, à medida que o peso dos resíduos sólidos pode ser utilizado como atributo para atuação do poder fiscalizador, visto que a função estatal é de, nos termos da lei, fiscalizar, efetuar a triagem, o depósito, o armazenamento e a descontaminação dos resíduos, situação que justifica a utilização da quantidade como critério.
Aliás, como bem pontuou o douto Procurador de Justiça "uma maior quantidade de lixo alocada em aterro demanda a utilização de mais área para o seu acondicionamento, um maior volume de gás metano e chorume produzidos, dentre outras possíveis agressões ao meio ambiente que necessitam ser revertidas, contidas ou minoradas em atenção às normativas técnicas de regência, cuja fiscalização compete ao município, nos termos do artigo 181 da Constituição do Estado de Santa Catarina" (evento 101, petição 163, fl. 3).
Com efeito, há definição específica na lei acerca da metodologia de cálculo, por meio da quantidade, calculada pelo peso, sobre a qual recairá a atuação do poder público. Isto é, há relação entre a quantidade de material a ser fiscalizado (com a devida destinação) e a atuação do poder público, a ponto de justificar a criação da taxa.
A esse respeito, já decidiu este Órgão Especial:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 125, § 4º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - FIXAÇÃO DO ASPECTO QUANTITATIVO DE TAXA DE COLETA DE LIXO - ESPECIFICIDADE E DIVISIBILIDADE DO SERVIÇO PRESTADO OU POSTO À DISPOSIÇÃO DO CONTRIBUINTE - INEXISTÊNCIA DE VÍCIO NA ELABORAÇÃO DA NORMA - EVENTUAL FRAUDE NA APLICAÇÃO DA LEI - MATÉRIA QUE FOGE AO ÂMBITO DESTA ESPÉCIE DE DEMANDA - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO" (TJSC, Direta de Inconstitucionalidade n. 9115440-23.2015.8.24.0000, da Capital, rel. Salete Silva Sommariva, Órgão Especial, j. 01-08-2018 - grifou-se).
Por outro lado, não há identidade entre a base de cálculo da Taxa com a do Imposto Sobre Serviços (ISS), pois, consoante bem diferenciou o douto Procurador de Justiça, "o montante exigido a título de TFA é composto por um valor fixo, de R$ 5,00 (cinco reais), multiplicado pela massa de resíduo sólido depositada em toneladas. Por sua vez, o ISSQN aplicável tem como valor final 5% (cinco por cento) do valor cobrado pelo serviço de alocação do lixo em aterro sanitário, que, dentre outros fatores, pode ser formado pela quantidade de rejeitos pelo cliente" (evento 101, petição 163, fl. 3).
Desse modo, não há similitude integral entre a taxa (TFA) e o imposto (ISS), razão pela qual, tal argumento não encontra amparo jurídico, por força da súmula vinculante n. 29, segundo a qual: "É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra".
Logo, não se vislumbra incompatibilidade da base de cálculo que possa ensejar o reconhecimento da inconstitucionalidade neste aspecto.
3.2.3. Proporcionalidade da taxa aos custos de fiscalização:
O art. 125, § 4º, da Constitução Estadual preconiza que "As taxas não poderão ser cobradas em valor superior ao custo de seus fatos geradores, e também não poderão ter base de cálculo própria de impostos instituídos pela mesma pessoa ou por outra de direito público".
Constituindo-se a taxa como tributo vinculado à uma atividade estatal específica, deve haver correlação com o custo da atividade de fiscalização desenvolvida.
A esse respeito:
"(...) TAXA - PODER DE POLÍCIA - EXERCÍCIO - CUSTOS - ARRECADAÇÃO - INCONGRUÊNCIA. Considerado o princípio da proporcionalidade, conflita com a Constituição Federal instituição de taxa ausente equivalência entre o valor exigido do contribuinte e os custos alusivos ao exercício do poder de polícia - artigo 145, inciso II, da Lei Maior -, sob pena de ter-se espécie tributária de caráter arrecadatório cujo alcance extrapola a obtenção do fim que lhe fundamenta a existência, dificultando ou mesmo inviabilizando o desenvolvimento da atividade econômica" (ADI n. 6211, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 04.12.2019).
O Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a instituição de taxa de fiscalização, desde que haja equivalência entre o valor exigido do contribuinte e os custos alusivos ao exercício do poder de polícia, e "não exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização":
"DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA COMUM DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL. TAXA DE POLÍCIA. DESPROPORCIONALIDADE DA BASE DE CÁLCULO. 1. A questão central nesta ação direta está em saber (i) se lei estadual pode instituir tributo na modalidade taxa com fundamento no poder de polícia exercido sobre a atividade de exploração de recursos hídricos no território do respectivo Estado; e, em sendo positiva a resposta, (ii) se o tributo estabelecido pela Lei nº 8.091/2014 do Estado do Pará extrapolou, de alguma forma, essa competência tributária. 2. A competência político-administrativa comum para a proteção do meio ambiente legitima a criação de tributo na modalidade taxa para remunerar a atividade de fiscalização dos Estados. 3. É legítima a inserção do volume hídrico como elemento de quantificação da obrigação tributária. Razoável concluir que quanto maior o volume hídrico utilizado, maior pode ser o impacto social e ambiental do empreendimento; maior, portanto, também deve ser o grau de controle e fiscalização do Poder Público. 4. No entanto, os valores de grandeza fixados pela lei estadual em conjunto com o critério do volume hídrico utilizado (1 m³ ou 1000 m³) fazem com que o tributo exceda desproporcionalmente o custo da atividade estatal de fiscalização, violando o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício - princípio da equivalência -, que deve ser aplicado às taxas. 5. Conflita com a Constituição Federal a instituição de taxa destituída de razoável equivalência entre o valor exigido do contribuinte e os custos alusivos ao exercício do poder de polícia (ADI 6211, Rel. Min. Marco Aurélio). 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. Fixação da seguinte tese: Viola o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício, a instituição de taxa de polícia ambiental que exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização" (ADI n. 5374, rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 24.02.2021 - grifou-se).
Hugo de Brito Machado leciona que "A ausência de critério para demonstrar, com exatidão, a correspondência entre o valor da maioria das taxas e o custo da atividade estatal que lhes constitui fato gerador não invalida o entendimento pelo qual o valor dessa espécie tributária há de ser determinado, ainda que por aproximação e com uma certa margem de arbítrio, tendo-se em vista o custo da atividade estatal à qual se vincula. A não ser assim a taxa poderia terminar sendo verdadeiro imposto, na medida em que seu valor fosse muito superior a esse custo. [...] Assim, portanto, o valor da taxa, seja fixado diretamente pela lei, seja estabelecido em função de algum critério naquela estabelecido, há de estar sempre relacionado com a atividade estatal específica que lhe constitui o fato gerador. Nada justifica uma taxa cuja arrecadação total em determinado período ultrapasse significativamente o custo da atividade estatal que lhe permitir existir" (Curso de Direito Tributário. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 448/449 - grifou-se).
E mais, como bem fundamentou o Desembargador Jaime Ramos: "a taxa é tributo vinculado à presteza estatal e seu valor deve permanecer pertinente com a presteza da Administração de forma específica. Assim, seu valor não pode extrapolar expressivamente a despesa do ente municipal para o exercício da fiscalização. O legislador, ao estabelecer a base de cálculo da taxa, deve-se ater ao custo efetivo que o Município terá na contraprestação, que, no caso, trata-se de fiscalização" (TJSC, Agravo de Instrumento n. 4005977-95.2019.8.24.0000, de São João Batista, j. 9.7.19).
Transpondo esse ponto para o caso concreto, denota-se a lei fixou o valor de R$ 5,00 (cinco reais), por cada tonelada de lixo domiciliar ou com as mesmas características depositado (art. 124-G da lei), sobre o qual incide a contraprestação do ente federativo de realizar o monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes (art. 124-E da lei).
A correspondência do valor por tonelada recolhida com a atuação estatal mostra-se, a priori, dotado de eficácia constitucional, uma vez que estabelece um critério para a cobrança, em princípio, adequado para a atividade, consistente na quantidade de lixo depositado nos aterros do limite territorial do município, ou seja, o exercício da atividade estatal de controle e fiscalização foi fixado por peso, pela concentração de material.
A atual lei, aliás, veio justamente para corrigir este aspecto.
É que este Órgão Especial, anteriormente, já havia concedido a medida cautelar para suspender a eficácia do art. 3º, da Lei Complementar n. 008/2009 do Município de Biguaçu, no ponto que acrescentou o art. 124-C ao Código Tributário Municipal, fixado o valor da tonelada em R$ 20,00 (vinte reais), por antever a inconstitucionalidade da norma.
Naquela oportunidade, considerou-se a ausência de correspondência entre a cobertura da despesa prevista para o exercício da atividade de fiscalização e controle, conforme se infere do acórdão da lavra da eminente Desembargadora Salete Silva Sommariva, assim ementado:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - ART. 3º DA LEI COMPLEMENTAR N. 08/2009, DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU - INSTITUIÇÃO DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO (TCFAS) - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE ATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ - INOCORRÊNCIA - LEGITIMAÇÃO ESPECIAL (CESC, ART. 85, VII) - PERTINÊNCIA TEMÁTICA DEMONSTRADA - PROEMIAL RECHAÇADA.
I - Conforme disposição expressa no art. 85, VII, da Constituição do Estado de Santa Catarina, o Prefeito Municipal encontra-se no rol dos"legitimados especiais"para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual. Isso significa que, como pressuposto ao conhecimento da postulação pelo Tribunal de Justiça, há necessidade de prévia demonstração acerca da pertinência temática, pelo prefeito de município diverso daquele que emanou a norma, consubstanciada na relação lógica entre a impugnação da validade constitucional da lei ou ato normativo e a repercussão da sua eficácia nos interesses e competências do município.
II - Hipótese em que a lei proveniente do Município de Biguaçu, que instituiu a cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização de Aterro Sanitário, muito embora tenha definido como único contribuinte a empresa administradora do mencionado depósito, inevitavelmente implicará em aumento de despesas aos municípios vizinhos que fazem uso daqueles serviços, por força do necessário restabelecimento do equilíbrio econômico e financeiro do contrato firmado com a primeira para a destinação de resíduos sólidos provenientes do serviço municipal de coleta de lixo.
Destarte, diante dos reflexos decorrentes da eficácia do aludido preceptivo legal nas finanças do Município de São José, não há se afastar o legítimo interesse de seu Prefeito em ver questionada a constitucionalidade da lei por meio da ação de fiscalização normativa abstrata.
MÉRITO - TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO - BASE DE CÁLCULO DESPROPORCIONAL AO CUSTO DO FATO GERADOR - VIOLAÇÃO AO ART. 125, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - DENSA PLAUSIBILIDADE DO DIREITO INVOCADO - COBRANÇA DA EXAÇÃO A PARTIR DE JANEIRO/2010 - FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA - REQUISITOS PREENCHIDOS - POSTULAÇÃO CAUTELAR DEFERIDA - SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO ART. 124-C, DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL, ACRESCIDO PELO ART. 3º DA LEI COMPLEMENTAR 08/2009.
I - Nos termos do art. 125, § 4º, primeira parte, da Constituição do Estado de Santa Catarina,"as taxas não poderão ser cobradas em valor superior ao custo de seus fatos geradores". Tal preceito traduz-se em verdadeira garantia aos contribuintes por representar limitação ao poder de tributar dos entes estatais, porquanto, no exercício da atividade legiferante na instituição de tributos, sobretudo no concernente a taxas, a fixação de sua base de cálculo deve guardar proporcionalidade ao custo de seus fatos geradores, seja como contraprestação a serviço desempenhado ou posto à disposição do contribuinte, seja a título de remuneração pelo poder de polícia efetivamente exercido, sob pena de a lei padecer do vício de inconstitucionalidade pela transformação da taxa, tributo vinculado por sua natureza, em instrumento meramente arrecadatório aos cofres públicos.
Desse modo, tal compatibilidade, a ser aferida pelo órgão judicial responsável pelo controle normativo abstrato em face do preceito constitucional em comento, deverá pressupor a incursão à realidade fática, cuja peculiaridade em ações de cunho objeto recebe amparo na própria dicção do texto constitucional.
Todavia, em virtude da impossibilidade material de se atingir a equivalência exata entre o valor relativo à taxa e o custo suportado pela entidade competente no desempenho do poder de polícia - o que somente seria possível após o encerramento do exercício financeiro atual, com a prestação das contas das receitas e despesas previstas e realizadas - afigura-se viável, mediante análise das contas municipais anteriores, bem como na lei de diretrizes orçamentárias e outros elementos, a utilização de projeções para, dentro do critério da razoabilidade, verificar se existe justificativa concreta para a estipulação do quantum a ser cobrado e, com isso, enquadrar a lei impugnada no dispositivo constitucional invocado.
II - No caso em testilha, ao se considerar a manutenção da quantidade de resíduos sólidos depositados somente no mês de janeiro de 2010 (33.694,30 toneladas), a cobrança da taxa no valor de R$20,00 (vinte reais) por tonelada de lixo depositado em aterro sanitário localizado no município de Biguaçu, além de a arrecadação total projetada (R$8.086.632,00) extrapolar em consideráveis 91% a receita tributária prevista para a entidade que desempenha o poder de polícia (Fundação Municipal do Meio Ambiente de Biguaçu - FAMABI), também não corresponde à cobertura da despesa prevista para o exercício da atividade de fiscalização e controle, porquanto esta representa apenas 8,34%, se se levar em conta o custo previsto para a manutenção de toda a fundação, haja vista não ter sido estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias a criação de conta específica que discrimine a despesa com a atividade de fiscalização específica do aterro sanitário. Resta demonstrado, conquanto em sede de juízo provisório, que não há equivalência entre o custo da atuação estatal específica e o valor fixado pela lei complementar municipal a título de taxa de controle e fiscalização de aterro sanitário, de modo a se revestir de densidade jurídica a tese acerca da inconstitucionalidade da norma instituidora, sobretudo diante da violação ao art. 145, § 4º, 1ª parte, da CE/89, que propugna a observância ao critério da proporcionalidade.
III - O periculum in mora, por sua vez, repousa no interesse público relevante em suspender, provisoriamente, a cobrança do tributo, porquanto ainda que a referida exação recaia exclusivamente sobre a empresa Proactiva, é de se convir que a demora no restabelecimento dos contratos fará com que esta amargue prejuízos consideráveis a ponto de impossibilitar cumprimento das obrigações assumidas e sob pena de os municípios não obterem uma solução imediata no tocante à destinação de seus resíduos sólidos. Tal premissa ganha relevância na hipótese de se tratar de 22 (vinte e dois) municípios pertencentes à Região da Grande Florianópolis com os quais a pessoa jurídica administradora do aterro sanitário mantém contrato, cujo aumento no preço do serviço poderá acarretar grave prejuízo à sociedade, mais precisamente na necessidade de realocação de receitas para cobrir as despesas decorrentes de aumento aproximado de 40%. De outro norte, caso se entenda que os fundamentos acima esposados não se prestem para a configuração do periculum in mora, recomenda-se a adoção do critério da conveniência política em substituição a tal requisito. Tal aspecto pressupõe hipótese em que a norma impugnada, ao que tudo indicar, seja flagrantemente inconstitucional, de modo que a densa plausibilidade jurídica da pretensão formulada acaba por ocupar o espaço do perigo na demora do provimento jurisdicional, autorizando-se, assim a suspensão do ato em face da grave repercussão que a mantença da cobrança da taxa poderá acarretar na continuidade da prestação de serviços de destinação de resíduos sólidos que os municípios circunvizinhos a Biguaçu fazem uso. Nesse sentido: STF. ADI 1.087 MC/RJ, Rel. Min. Moreira Alves; QO em ADin n. 2551-1 MC/MG, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 2-4-2003; ADI 3401 MC/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 3-2-2005" (TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2009.075741-2, de Biguaçu, rel. Des. Salete Silva Sommariva, j. 18.08.2010);
Constata-se, ainda, que a parte autora não demonstrou - ainda que superficialmente - que montante arrecadado com o tributo é muito superior ao custo da atividade de fiscalização.
E tal desproporcionalidade não se vislumbra, apesar das arguições da Prefeita de Itapema e do amicus curie.
Isso porque, segundo a Gerente de Contabilidade, Orçamento e Finanças do Município de Biguaçu, a receita da arrecadação com a taxa e a despesa da manutenção do órgão de fiscalização se equivalecem. Apontou-se que, entre os anos de 2013 a setembro/2018, fora arrecadado R$ 5.759.631,47, enquanto que a despesa fora de R$ 5.155.059,68, o que equivale a um percentual de despesas de 89,50% (evento 98, Informação 151).
Esses indicativos contábeis são suficientes para se refutar - pelo menos para fins desta ação direta - o argumento de que "a arrecadação do tributo supera em muito o gasto efetivo que o município deve dispor para realizar a atividade", levantado pelo amicus curie.
Nesse ponto, aliás, o douto Procurador-Geral de Justiça, com propriedade, enfatizou que "Tal parâmetro parece guardar pertinência ao fato gerador da exação na medida que a atividade de fiscalização e controle da administração será demandada em proporção direta à quantidade de resíduos armazenados em aterro sanitário pelos responsáveis pela sua operação" (...) Na hipótese em comento, todavia inexistem informações suficientes a respeito da desproporcionalidade entre o custo da fiscalização dos aterros sanitários e o montante do valor arrecadado pelo Município de Biguaçu. (....) Por esta razão, em atenção à presunção de constitucionalidade das normas, resta inviabilizada a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 45/2011 quanto a suposta exação em valor superior ao custo do exercício do poder de polícia"(evento 60, petição 115, fls. 14/15).
Com efeito, em princípio, não há indicação de desproporcionalidade ou vício na aplicação da receita arrecadada com a taxa. Ademais, eventual"errônea aplicação de seus mandamentos pelo ente público não é matéria passível de apreciação em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade"(TJSC, ADI n. 9115440-23.2015.8.24.0000, Desª. Salete Silva Sommariva, Órgão Especial, j. 23.08.2018).
No contexto apresentado nos autos não restou demonstrado que a taxa exigida é excessiva ou excessivamente desproproporcional aos custos despendidos com o exercício da fiscalização e, para fins de ação direta, tal comprovação deveria ser feita de plano, já que o controle concentrado de constitucionalidade é a via inadequada para a averiguação de matéria de fato ou que exige dilação probatória.
A esse respeito"(...) 1. Há impossibilidade de controle abstrato da constitucionalidade de lei, quando, para o deslinde da questão, se mostra indispensável o exame do conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais de lei ou matéria de fato. Precedentes. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Violação ao art. 33 do ADCT/CF-1988 e ao art. 5º da EC nº 3/93. Alegação fundada em elementos que reclamam dilação probatória. Inadequação da via eleita para exame da matéria fática. 3. Ato de efeito concreto, despido de normatividade, é insuscetível de ser apreciado pelo controle concentrado. Ação direta não conhecida"(STF, ADI n. 1527, Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa, j. 05.11.97).
Logo, diante da ausência de incompatibilidade vertical da norma impugnada com o art. 125, II, da Constituição Estadual, é o caso de declarar a constitucionalidade do art. 2º da Lei Complementar n. 45/2011, do Município de Biguaçu e, consequentemente, julgar improcedente o pedido inicial.
4. Ante o exposto, voto no sentido de reconhecer a legitimidade parcial da Prefeita do Município de Itapema apenas em relação ao art. 2º da Lei Complementar n. 45/11, do Município de Biguaçu e, no mérito, julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.

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Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4029586-78.2017.8.24.0000/SC



RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO


AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA ADVOGADO: EDUARDO ROBERTO TOGNI (OAB SC019834) ADVOGADO: PATRICK SENA SANTANA RÉU: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU RÉU: CÂMARA DE VEREADORES DE BIGUAÇU INTERESSADO: MUNICÍPIO DE BIGUAÇU/SC


EMENTA


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELA PREFEITA DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA EM FACE DA LEI COMPLEMENTAR N. 45/2011, DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU, QUE INSTITUIU A TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ATERRO (TFA).
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DA CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL INGRESSAR COM AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI DE OUTRO MUNICÍPIO. CONSTATAÇÃO DE QUE O CONTEÚDO DA NORMA PODE INTERFERIR NOS SEUS INTERESSES JURIDICAMENTE PROTEGIDOS. LEGITIMIDADE, PORÉM, ADSTRITA À DEMONSTRAÇÃO DO INTERESSE E DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA, OS QUAIS SOMENTE ESTÃO PRESENTES EM RELAÇÃO AO ART. 2º DA LEI COMPLEMENTAR N. 45/2011, DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU. LEGITIMIDADE ATIVA PARCIAL E ADSTRITA APENAS AO REFERIDO DISPOSITIVO.
A aferição da legitimidade da ação ajuizada pela Chefe do Executivo do Município de Itapema contra lei do Município de Biguaçu depende da constatação de que o conteúdo da norma possa interferir com interesses juridicamente protegidos de seu ente federativo.
Muito embora a pretensão verse sobre a integralidade da Lei, a legitimidade da Prefeita do Município de Itapema é apenas parcial e adstrita ao art. 2º da Lei Complementar n. 45/11, que propriamente instituiu a Taxa de Fiscalização de Aterro (TFA), visto que os demais dispositivos da lei tratam de outros assuntos que interessam apenas ao Município de Biguaçu, inexistindo pertinência temática por ausência de demonstração da repercussão da norma impugnada sobre os objetivos de sua atuação.
PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DA ADI POR AUSÊNCIA DE PEDIDO SUCESSIVO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA ANTERIOR À IMPUGNADA, NA HIPÓTESE DE REPRISTINAÇÃO INDESEJADA. TESE JÁ RELATIVIZADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DIANTE DA PREVISÃO CONTIDA NO ART. 27 DA LEI N. 9.868/99. PREFACIAL REJEITADA.
O STF adota o entendimento de que a ausência de pedido expresso do autor da ADI não impede que o Tribunal, de oficio e sem incidir em julgamento extra petita, aprecie incidentalmente a norma anterior não impugnada, para fins de modulação dos efeitos no controle da norma posterior, inclusive por força do art. 27 da Lei n. 9.868/99 (ADI n. 3.660/MS, Tribunal Pleno, j. 13.03.2008).
ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 2º DA LEI COMPLEMENTAR N. 45/2011 DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU POR AFRONTA AO ART. 145, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, REPRODUZIDO NO ART. 125, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCOMPATIBILIDADE VERTICAL DA NORMA NÃO VERIFICADA.
COMPETÊNCIA PARA A INSTITUIÇÃO DE TAXA DE POLÍCIA AMBIENTAL. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E O COMBATE À POLUIÇÃO ALÇADOS A DEVER CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO COMUM ATRIBUÍDA A TODOS OS ENTES DA FEDERAÇÃO, NA FORMA DO ART. 9º, XIII, C/C ART. 17, § 3º, AMBOS DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL N. 140/2011.
A proteção ao meio ambiente foi alçada a dever constitucional, de forma comum, a todos os entes federados. No desempenho deste mister de índole constitucional, a Lei Complementar Federal n. 140/2011, fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição, incumbindo-lhe a" atribuição comum de fiscalização "(art. 9º, XIII, c/c art. 17, § 3º).
ALEGAÇÃO DE BITRIBUTAÇÃO DIANTE DA EXISTÊNCIA DA LEI FEDERAL N. 6.938/81 (QUE TRATA DA POLÍTICA DO MEIO AMBIENTE) E DA LEI ESTADUAL N. 13.557/05 (QUE DISPÕE SOBRE RESÍDUOS SÓLIDOS). INOCORRÊNCIA. ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL QUE NÃO SÃO MUTAMENTE EXCLUSIVAS, NÃO SE SOBREPONDO E, PORTANTO, NÃO CARACTERIZAM BITRIBUTAÇÃO. PRECEDENTES DO STF. REVOGAÇÃO, ADEMAIS, DA LEI ESTADUAL N. 13.557/05, PELA LEI N. 14.675/2009 (CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE), QUE ATRIBUIU AOS MUNICÍPIOS O ÔNUS DO GERENCIAMENTO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS, INCLUSIVE O CONSIDERANDO COMO SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL (ART. 260).
O STF firmou o entendimento de que"por se tratar de competência comum, exercida concomitantemente pela União, pelos estados (Distrito Federal) e pelos municípios, as diversas iniciativas de fiscalização das atividades potencialmente modificadoras do meio ambiente não são mutuamente exclusivas (arts. 23, VI, 24, VI e VIII da Constituição e 6º, III da Lei 9.985/2000). Por não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação"(RE n. 602.089/MG, rel. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. 24.04.12).
Ademais, a suposta competência estadual para a taxa de fiscalização de atividades relacionadas a resíduos sólidos por força da Lei Estadual n. 13.557/2005 deve ser refutado, à medida que referida norma foi revogada pela Lei Estadual n. 14.675/2009 - a qual instituiu o Código Estadual do Meio Ambiente -, e, em seu art. 259, atribuiu aos municípios o ônus de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos, considerando como serviço público essencial (art. 260).
SUPOSTA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA A INSTITUIÇÃO DE TAXA DE PODER DE POLÍCIA. NÃO CONSTATAÇÃO. EXAÇÃO QUE TEM COMO FATO GERADOR O EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA, INSTITUÍDA EM RAZÃO DE INTERESSE PÚBLICO CONCERNENTE À SEGURANÇA E À HIGIENE (ARTIGOS 77 E 78 DO CTN), NOTADAMENTE EM SE TRATANDO DE ATIVIDADE DE ATERRO SANITÁRIO, QUE EXIGE FISCALIZAÇÃO NA ESFERA AMBIENTAL POR PROFISSIONAIS COM CONHECIMENTO TÉCNICO, ACARRETANDO CUSTO AOS COFRES PÚBLICOS, PRINCIPALMENTE PELA POTENCIALIDADE DE CONTAMINAÇÃO DO LENÇOL FREÁTICO QUE PODE AFETAR A POPULAÇÃO.
"A jurisprudência tem admitido a cobrança de taxas para diversas atividades que exigem do Município a manutenção de corpo técnico apto à atividade fiscalizadora, já que exige dele um custo que não pode ser retirado de seu orçamento"(...), sobretudo quando a atividade necessita de"conhecimento técnico para o exercício do poder de fiscalização, exigindo que o Município esteja devidamente aparelhado com profissionais aptos ao exercício deste mister, acarretando um custo aos cofres públicos que não pode ser repassado à população, o que torna factível a instituição da taxa, já que ela tem destino próprio ao exercício do poder de polícia, a ser exercido rotineiramente sobre os aterros sanitários localizados no município"(TJSP, Apelação/Remessa Necessária 1003949-61.2018.8.26.0106, rel. Des. Eutálio Porto, 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Caieiras, 2ª Vara, j. 06.02.2020, pág. 5).
INSTITUIÇÃO DE ÓRGÃO ADMINISTRATIVO DE FISCALIZAÇÃO, DENOMINADA FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE (FAMABI), POR MEIO DA LEI COMPLEMENTAR N. 14/2009, DE BIGUAÇU, A QUAL INCUMBE A FISCALIZAÇÃO DOS RESÍDUOS E DESCARTES DESTINADOS AOS ATERROS SANITÁRIOS SITUADOS NO TERRITÓRIO DA MUNICIPALIDADE. ELEMENTO INDICATIVO PARA SE AFERIR O EFETIVO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA EXERCIDO. TEMA N. 217 DO STF.
O Supremo Tribunal Federal já declarou, em sede de repercussão geral, a constitucionalidade da instituição de taxa decorrente do exercício do poder de polícia, especialmente quando existe um órgão administrativo de fiscalização (apesar de não ser condição), mas o qual serve como elemento indicativo para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia exercido. Na oportunidade, fixou a seguinte tese, objeto do Tema n. 217:"É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício".
BASE DE CÁLCULO. VALOR FIXADO EM CONSONÂNICA COM O CUSTO DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA PRETENDIDO, INCLUSIVE OBJETO DE ACORDO HOMOLOGADO JUDICIALMENTE. MONTANTE DEFINIDO COM FUNDAMENTO NO PESO DE MATERIAL ARRECADADO. ADMISSIBILIDADE. ELEMENTO APTO A SER CONSIDERADO COMO REFERÊNCIA, POIS REPRESENTA A QUANTIDADE DE MASSA QUE SERÁ OBJETO DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA E, PORTANTO, PODE SER UTILIZADO COMO ATRIBUTO PARA ATUAÇÃO DO PODER FISCALIZADOR.
O peso do material arrecadado representa elemento apto a ser considerado como referência apta a dimensionar a atuação estatal, uma vez que é a quantidade de massa de lixo que será objeto do exercício do poder de polícia, e sobre ela recairá o" acompanhamento, fiscalização e monitoramento da triagem, depósito, armazenamento e descontaminação de resíduos e descartes "(art. 124-E da lei municipal). Assim, há relação entre a quantidade de material a ser fiscalizado (com a devida destinação) e a atuação do poder público, a ponto de justificar a criação da taxa.
PROPORCIONALIDADE DA TAXA COM A ATUAÇÃO ESTATAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO OU INDICATIVO DE QUE O MONTANTE ARRECADADO COM O TRIBUTO É MUITO SUPERIOR AO CUSTO DA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO.
O Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a instituição de taxa de fiscalização, desde que haja equivalência entre o valor exigido do contribuinte e os custos alusivos ao exercício do poder de polícia, e" não exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização "(ADI n. 5374, rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 24.02.2021).
Aliado a isso, não há indicação de desproporcionalidade ou vício na aplicação da receita arrecadada com a taxa. Ademais, eventual"errônea aplicação de seus mandamentos pelo ente público não é matéria passível de apreciação em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade"(TJSC, ADI n. 9115440-23.2015.8.24.0000, Desª. Salete Silva Sommariva, Órgão Especial, j. 23.08.2018).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

ACÓRDÃO


Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, o Egrégio órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina decidiu, por unanimidade, reconhecer a legitimidade parcial da Prefeita do Município de Itapema apenas em relação ao art. 2º da Lei Complementar n. 45/11, do Município de Biguaçu e, no mérito, julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Florianópolis, 07 de julho de 2021.

Documento eletrônico assinado por FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO, Desembargador, na forma do artigo , inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.tjsc.jus.br/eproc/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 1145614v25 e do código CRC e9644296.Informações adicionais da assinatura:Signatário (a): FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETOData e Hora: 8/7/2021, às 11:37:22














EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Ordinária DE 19/05/2021

Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4029586-78.2017.8.24.0000/SC

RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO

PRESIDENTE: Desembargador RICARDO ROESLER

PROCURADOR (A): FABIO DE SOUZA TRAJANO
AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA ADVOGADO: EDUARDO ROBERTO TOGNI (OAB SC019834) ADVOGADO: PATRICK SENA SANTANA RÉU: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU RÉU: CÂMARA DE VEREADORES DE BIGUAÇU
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Ordinária do dia 19/05/2021, na sequência 6, disponibilizada no DJe de 03/05/2021.
Certifico que o (a) Órgão Especial, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:RETIRADO DE PAUTA.
GRAZIELA MAROSTICA CALLEGAROSecretária






EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Ordinária DE 07/07/2021

Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 4029586-78.2017.8.24.0000/SC

RELATOR: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO

PRESIDENTE: Desembargador RICARDO ROESLER

PROCURADOR (A): PAULO DE TARSO BRANDAO
AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA ADVOGADO: EDUARDO ROBERTO TOGNI (OAB SC019834) ADVOGADO: PATRICK SENA SANTANA RÉU: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU RÉU: CÂMARA DE VEREADORES DE BIGUAÇU
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Ordinária do dia 07/07/2021, na sequência 8, disponibilizada no DJe de 18/06/2021.
Certifico que o (a) Órgão Especial, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:O ÓRGÃO ESPECIAL DECIDIU, POR UNANIMIDADE, RECONHECER A LEGITIMIDADE PARCIAL DA PREFEITA DO MUNICÍPIO DE ITAPEMA APENAS EM RELAÇÃO AO ART. 2º DA LEI COMPLEMENTAR N. 45/11, DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU E, NO MÉRITO, JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO
Votante: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETOVotante: Desembargador GERSON CHEREM IIVotante: Desembargador ARTUR JENICHEN FILHOVotante: Desembargadora HILDEMAR MENEGUZZI DE CARVALHOVotante: Desembargador PEDRO MANOEL ABREUVotante: Desembargador CLÁUDIO BARRETO DUTRAVotante: Desembargador LUIZ CÉZAR MEDEIROSVotante: Desembargador SÉRGIO ROBERTO BAASCH LUZVotante: Desembargador FERNANDO CARIONIVotante: Desembargador TORRES MARQUESVotante: Desembargador RICARDO FONTESVotante: Desembargador SALIM SCHEAD DOS SANTOSVotante: Desembargadora MARIA DO ROCIO LUZ SANTA RITTAVotante: Desembargador JAIME RAMOSVotante: Desembargador ALEXANDRE D'IVANENKOVotante: Desembargador JOAO HENRIQUE BLASIVotante: Desembargadora SORAYA NUNES LINSVotante: Desembargador ROBERTO LUCAS PACHECOVotante: Desembargador RICARDO ROESLERVotante: Desembargadora DENISE VOLPATOVotante: Desembargador PAULO HENRIQUE MORITZ MARTINS DA SILVAVotante: Desembargadora VERA LÚCIA FERREIRA COPETTI
GRAZIELA MAROSTICA CALLEGAROSecretária
Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1244407674/direta-de-inconstitucionalidade-orgao-especial-adi-40295867820178240000-tribunal-de-justica-de-santa-catarina-4029586-7820178240000/inteiro-teor-1244407679

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