jusbrasil.com.br
24 de Maio de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 20120234749 Capital 2012.023474-9
Órgão Julgador
Órgão Especial
Julgamento
21 de Novembro de 2012
Relator
Sérgio Izidoro Heil
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_ADI_20120234749_238b3.rtf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor



Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2012.023474-9, da Capital

Relator: Des. Sérgio Izidoro Heil

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 422/2012, DE FLORIANÓPOLIS. DIPLOMA QUE VERSA SOBRE A ORDENAÇÃO DOS ELEMENTOS QUE COMPÕEM A PAISAGEM URBANA DE FLORIANÓPOLIS. TEMA QUE NÃO SE AMOLDA ÀS HIPÓTESES DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO, PREVISTAS NO ROL TAXATIVO DO ARTIGO 50, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE AUMENTO DE DESPESAS. FATO NÃO DEMONSTRADO. QUESTÃO, ADEMAIS, IRRELEVANTE. NORMATIVO QUE NÃO SE ENQUADRA NO PRECEITO CONTIDO NO ARTIGO 52, I, DA CARTA ESTADUAL. CRIAÇÃO DE DESPESAS, ADEMAIS, QUE PODE ADVIR DE PROJETOS DE GÊNESE LEGISLATIVA. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO STF. ALEGAÇÃO DE DESCOMPASSO COM DIPLOMAS INFRACONSTITUCIONAIS DE HIERARQUIA SUPERIOR. ASSUNTO QUE REFOGE AO ÂMBITO DA SINDICÂNCIA DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO IMPROCEDENTE.

Versando a lei sobre tema que não se amolda ao rol taxativo do artigo 50, § 2º, da Constituição Estadual, descabe cogitar-se de inconstitucionalidade por vício de iniciativa.

"Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes" (STF, ADI 3394, rel. Min. Eros Grau).

"(...) não cabe a ação direta de inconstitucionalidade quando 'o confronto do ato questionada com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame in abstracto de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição' (STF, ADI 1900-MC, rel. Min. Moreira Alves).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2012.023474-9, da comarca da Capital (1ª Vara da Fazenda Pública), em que é requerente Prefeito Municipal de Florianópolis, e requerida Câmara Municipal de Florianópolis:

o Órgão Especial decidiu, por votação unânime, julgar improcedente o pedido. Custas legais.

Presidiu o julgamento, realizado nesta data, o Exmo. Sr. Desembargador Cláudio Barreto Dutra, com voto, e dele participaram os Exmos. Srs. Des. João Henrique Blasi, Jânio Machado, Jaime Luiz Vicari, José Inacio Schaefer, Carlos Prudêncio, Gaspar Rubick, Pedro Manoel Abreu, Trindade dos Santos, Newton Trisotto, Vanderlei Romer, José Volpato de Souza, Sérgio Roberto Baasch Luz, Fernando Carioni, Luiz Carlos Freyesleben, Marcus Tulio Sartorato, Ricardo Fontes, Jaime Ramos e Lédio Rosa de Andrade. Funcionou pela Funcionou pela Procuradoria-Geral de Justiça a Exma. Sra. Walkyria Ruicir Danielski.

Florianópolis, 21 de novembro de 2012.

Sérgio Izidoro Heil

Relator


RELATÓRIO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Florianópolis em questionamento à Lei Complementar municipal n. 422/2012, a qual"dispõe sobre a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana do Município de Florianópolis e dá outras providências".

Sustenta o proponente, em síntese, que mencionado normativo está maculado pelo vício de iniciativa, invadindo campo privativo do alcaide, no tocante à atribuição conferida a este para tratar acerca da organização administrativa e para editar atos administrativos de efeitos concretos. Acrescenta que o diploma questionado não se revela alinhado com a Lei Orgânica do Município, com os Códigos de Obras e de Posturas Municipais, com o Plano Diretor, com Leis Complementares, com o Código de Trânsito Brasileiro e com o Estatuto da Cidade, além de outros programas e planos específicos, não passando de mera cópia da legislação editada por outros municípios. Finalmente, acrescenta que a manutenção do diploma importará em aumento de despesas, o que é igualmente vedado em sede de normativo oriundo do Poder Legislativo.

Concluiu com pedidos de concessão de medida liminar e, no mérito, de procedência do pleito inicial para julgar inconstitucional o diploma impugnado.

A tutela de urgência foi indeferida à fl. 23.

O Presidente da Câmara Municipal de Florianópolis apresentou informações às fls. 27/31, anexando os documentos de fls. 32/291.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer subscrito pela Procuradora de Justiça Walkyria Ruicir Danielski e pelo Promotor de Justiça Maury Roberto Viviani, opinou pela improcedência do pedido inicial, nos termos do artigo 12 da Lei Estadual 12.069/01 (fls. 293/299).

VOTO

O normativo impugnado por meio do presente controle concentrado de constitucionalidade é a Lei Complementar municipal n. 422/2012, de Florianópolis. Como dito por ocasião do relatório, o texto legal" dispõe sobre a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana do Município de Florianópolis e dá outras providências ". Mais especificamente, conforme disposto em seu artigo 1º,"esta lei dispõe sobre a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana, visíveis a partir de logradouro público no território do município de Florianópolis"(grifo nosso).

Dentre os vícios que supostamente inquinam o normativo, na visão da inicial, o mais relevante deles seria o da inadequada iniciativa legislativa. Consoante entendimento do subscritor de tal peça, haveria invasão de sua competência privativa para dar início às leis que regem a organização da administração e para editar atos administrativos de efeitos concretos.

Neste ponto, a fim de solver a questão, mostra-se indispensável relembrar que a Constituição Estadual, a exemplo da Carta da Republica, estabelece como um de seus princípios fundamentais a separação dos Poderes. Segundo este, a cada um dos Poderes Constituídos dos entes federativos cabe, com prevalência sobre os demais, uma parcela das atribuições indispensáveis ao funcionamento do Estado.

Por evidente, a função legiferante é de atribuição precípua do Legislativo, que a exerce com preponderância em relação aos demais Poderes constituídos. Ainda assim, de forma excepcional, cabe ao Judiciário e ao Executivo, em quaisquer das esferas da Federação, a prerrogativa de dar início ao processo legislativo quando este tenha por finalidade legislar sobre assuntos que àqueles interesse. Trata-se de função atípica, que foge à forma tripartite de exercício do poder, e, por isso, deve ser interpretada de forma restritiva, sendo cabível somente quando a própria Constituição o permite, porque estabelecidas pelo constituinte.

Em âmbito catarinense, a Carta Estadual previu em seu artigo 50, § 2º, as matérias em que a iniciativa do processo legislativo incumbe privativamente ao Chefe do Executivo, norma que, por respeito ao princípio da simetria, aplica-se também aos municípios:

Art. 50. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

(...)

§ 2º - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

I - a organização, o regime jurídico, a fixação ou modificação do efetivo da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros, o provimento de seus cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva;

II - a criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de sua remuneração;

III - o plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

IV - os servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

V - a organização da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública;

VI - a criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 71, inciso IV.

Não se cuida no caso, por evidente, de qualquer uma das hipóteses dos incisos I a V do dispositivo transcrito. Resta avaliar, assim, a adequação do caso ao inciso VI, o qual deve ser interpretado em conjunto com o artigo 71, IV, da Carta Estadual.

Esta última norma estabelece que cabe ao Chefe do Executivo dispor, por decreto, sobre"a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos".

A interpretação conjunta dos dispositivos leva à conclusão de que a modificação da estrutura organizacional dos órgãos ligados ao Executivo é questão que incumbe à chefia de tal Poder, sendo necessária a edição de lei em sentido estrito apenas quando tais alterações conduzam a um aumento de gastos ou quando redundarem em criação ou extinção de órgãos públicos.

Neste passo, o normativo ora questionado em nada se amolda à previsão do artigo 50, § 2º, VI, da Carta Estadual. Em nenhum de seus dispositivos se trata sobre alterações na organização e no funcionamento de órgãos da Administração Pública ou Secretarias de Estado, nem criação ou extinção dos mesmos, mas apenas da ordenação do espaço público, matéria que não se inclui no restrito âmbito da iniciativa legislativa do Chefe do Executivo.

Por outro lado, há de se relembrar que a Constituição Estadual prevê, em seu artigo 112, I, ser de competência dos municípios"legislar sobre assuntos de interesse local". Sobre o conteúdo desta expressão, assim disserta Alexandre de Moraes:

As competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, consubstanciando-se em: competência genérica em virtude do interesse local ( CF, art. 30, I); competência para estabelecimento de um Plano Diretor ( CF, art. 182); hipóteses já descritas, presumindo-se constitucionalmente o interesse local ( CF, arts. 30, III a IX e 144, § 8º); competência suplementar ( CF, art. 30, II).

Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidade imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União).

A Constituição enumera algumas hipóteses, de competência municipal ( CF, art. 30, III a IX e 169, § 5º), presumindo a existência de interesse local.

Dessa forma, salvo as tradicionais e conhecidas hipóteses de interesse local, as demais deverão ser analisadas caso a caso, vislumbrando-se qual o interesse predominante (princípio da predominância do interesse) (in: Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2002. p. 742) (grifo nosso).

No mesmo sentido, a lição de Regina Maria Macedo e Nery Ferrari, trazida pelo eminente Des. Trindade dos Santos por ocasião do julgamento da medida liminar nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2007.030457-6:

(...), por interesse local deve-se entender aquele ligado de forma direta e imediata à sociedade municipal e cujo atendimento não pode ficar na dependência de autoridades distantes do grupo, que não vivem os problemas locais.

Assim é que o normativo questionado efetivamente se amolda ao conceito de"interesse local"pois trata de uma melhor ordenação do espaço municipal, de modo a realizar os objetivos previstos no artigo 3º da mencionada lei.

Destarte, a lei impugnada não revela qualquer violação à iniciativa legislativa privativa do alcaide, porquanto a matéria por ela tratada está compreendida no âmbito de atuação do Legislativo, não adentrado os restritos temas em que se exige a participação do Chefe do Executivo.

Por outro lado, não há que se falar em inconstitucionalidade por aumento de despesas, por três razões.

A primeira delas diz com o fato de não ter sido apontado pelo proponente em que consistiria o mencionado aumento. A fiscalização do cumprimento das leis municipais é atividade inerente ao Poder Executivo e, por isso, a criação de novos diplomas não é fato que, por si só, acarreta a majoração dos dispêndios.

O segundo motivo para rejeitar tal alegação reside na constatação de que somente em casos restritos a Constituição Catarinense impede o aumento de despesa prevista em projetos de lei. Tais hipóteses estão descritas, de forma taxativa, no artigo 52 da Carta Estadual:

Art. 52. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, ressalvado o disposto no art. 122, §§ 3º e 4º;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembleia Legislativa, do Poder Judiciário e do Ministério Público.

Não se cuidando de projetos relacionados aos serviços do Judiciário, do Legislativo ou do Ministério Público, somente se poderia pensar na vedação à majoração de gastos por meio do preenchimento de alguma das hipóteses previstas no inciso I do mencionado artigo. Mas o caso dos autos não se amolda a tais previsões, porquanto, como já visto, a lei em comento não está compreendida no estreito âmbito de cabimento da iniciativa do Chefe do Executivo.

Finalmente, como terceira razão, há de se relembrar que o fato de alguma despesa ao erário decorrer da lei de origem legislativa não é fator que, por si só, conduz à inconstitucionalidade do mesmo. Fosse assim, o Legislativo não mais poderia realizar sua função típica sem autorização do Executivo, porquanto, em certa medida, toda lei acarreta gastos.

Neste sentido, colhe-se da jurisprudência do STF:

Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes ( ADI 3394, rel. Min. Eros Grau, j. 02/04/2007).

Com o mesmo norte, as seguintes decisões desta Corte:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal. Controle administrativo do descarte de óleo vegetal utilizado por restaurantes, bares e afins, no âmbito do Município. Inconstitucionalidade formal. Aumento de despesas. Inocorrência e irrelevância. Violação à Separação dos Poderes não verificada. Possibilidade de iniciativa concorrente. Pena, fixada em Lei, de perda do alvará de funcionamento. Interpretação conforme à Constituição necessária, no tocante. Improcedência da demanda, porém, reconhecida.

A Independência dos Poderes não é absoluta a ponto de engessar o governo; daí a harmonia estabelecida no art. 2.º, da CF. Decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADI-MC n. 2.072/RS, que o Poder Legislativo pode editar leis que criem despesas, pois, caso contrário, não poderá ele legislar sobre a maioria das matérias (...) ( ADI n. 2008.017032-5, de Jaraguá do Sul, rel. Des. Pedro Manoel Abreu, j. 20/04/2011)

Ainda:

LEI ESTADUAL N.º 14.218/2007. PROJETO DE ORIGEM PARLAMENTAR. ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 32, 50, § 2º, INCISO VI E 71, INCISOS II E IV, ALÍNEA 'A', DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CRIAÇÃO DE DESPESA NÃO PREVISTA NA LEI ORÇAMENTÁRIA. EFEITO PATRIMONIAL IRRELEVANTE. INCONSTITUCIONALIDADE INEXISTENTE.

É constitucionalmente legítima lei de iniciativa parlamentar que não cria ou inicia programa ou projeto não previsto na lei orçamentária anual do Estado, tampouco trata sobre a estrutura, a organização e o funcionamento da máquina estatal.

"Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo"(STF, ADIn nº 3.394-8). ( ADI n. 2008.007242-1, da Capital, rel. Des. Newton Janke, j. 16/06/2010).

Disse a inicial, ainda, que a lei alvo do presente controle concentrado contraria a Lei Orgânica do Município, os Códigos de Obras e de Posturas Municipais, o Plano Diretor, Leis Complementares, o Código de Trânsito Brasileiro e o Estatuto da Cidade, além de outros programas e planos específicos. Ou seja, na ótica do subscritor do pedido, o diploma questionado viola dispositivos de leis infraconstitucionais, embora de hierarquia superior.

Disto, porém, não se pode cuidar em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade porquanto, aqui, o parâmetro de cotejo resume-se à norma constitucional, não se apreciando eventual ofensa reflexa ao texto da Carta Estadual.

Neste sentido, extrai-se a seguinte passagem de acórdão do Supremo Tribunal Federal:

Em primeiro lugar, aprecie-se a adequação, ou não, desta ação direta de inconstitucionalidade. Todo o raciocínio desenvolvido na inicial parte do cotejo da resolução do Tribunal Superior Eleitoral [norma impugnada] com a Lei n. 9.504/97, que, por sinal, deu origem à resolução, com idêntico teor da ora em análise, relativa às eleições gerais de 1998. Asseverou o Requerente o extravasamento das balizas legais, e essa assertiva situa-se, uma vez confirmada, no campo da simples ilegalidade. Daí o não-cabimento do controle pretendido, tal como salientado pelo Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministro Néri da Silveira, no pronunciamento constante dos autos. Não conheço desta ação.

Mencionado julgado restou assim ementado:

CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - PARÂMETROS.

O controle concentrado de constitucionalidade pressupõe descompasso de certa norma com o Texto Fundamental, mostrando-se inadequado para impugnar-se ato regulamentador, como é a Resolução nº 20.562 do Tribunal Superior Eleitoral, de 2 de março de 2000, sobre a distribuição dos horários de propaganda eleitoral, versada na Lei nº 9.504/97 ( ADI 2243, rel. Min. Marco Aurélio, j. 16/08/2000).

No mesmo norte, outro julgado daquela Corte:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 201 e seu inciso II da Lei Complementar nº 75, de 20.05.93.

- Para chegar-se ao exame da inconstitucionalidade, sem redução de texto, mediante interpretação conforme, como argüida na presente ação direta (a argüição se cinge à aplicação da norma impugnada aos membros do Ministério Público Federal optantes do regime jurídico antigo), será necessário fazer-se, primeiramente, o confronto entre a norma em causa da Lei Complementar nº 75/93 e o artigo , II, da Lei 1.341/51, para depois verificar-se se o resultado desse confronto entra em choque com o disposto no artigo 29, § 3º, do ADCT quanto à opção, nele admitida, no que concerne às garantias e vantagens do regime anterior.

- Em casos que tais, a jurisprudência desta Corte se tem orientado no sentido de que não cabe a ação direta de inconstitucionalidade quando"o confronto do ato questionada com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame in abstracto de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição". Precedentes do S.T.F. Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece (ADI 1900 MC, rel. Min. Moreira Alves, j. 05/05/1999) (grifo nosso).

Finalmente, erros de redação ou inadequação dos preceitos da lei impugnada aos interesses locais, por se tratar de legislação importada de outros entes federativos, são temas que refogem ao âmbito da ação direta de inconstitucionalidade, razão pela qual sequer merecem apreciação.

Por tais razões, não se verifica qualquer mácula no diploma legal ora impugnado, razão pela qual vota-se no sentido de julgar improcedente o pedido inicial.


Gabinete Des. Sérgio Izidoro Heil


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1103690803/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-20120234749-capital-2012023474-9/inteiro-teor-1103690853

Informações relacionadas

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 14 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 3394 AM

Tribunal de Justiça de Santa Catarina
Jurisprudênciahá 12 anos

Tribunal de Justiça de Santa Catarina TJ-SC - Ação Direta de Inconstitucionalidade: ADI 20080072421 Capital 2008.007242-1

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 15 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 3394 AM