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29 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 20080072421 Capital 2008.007242-1

Órgão Julgador

Órgão Especial

Julgamento

16 de Junho de 2010

Relator

Newton Janke

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SC_ADI_20080072421_1b464.rtf
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Inteiro Teor



Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.007242-1, da Capital

Relator: Des. Newton Janke

LEI ESTADUAL N.º 14.218/2007. PROJETO DE ORIGEM PARLAMENTAR. ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 32, 50, § 2º, INCISO VI E 71, INCISOS II E IV, ALÍNEA 'A', DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CRIAÇÃO DE DESPESA NÃO PREVISTA NA LEI ORÇAMENTÁRIA. EFEITO PATRIMONIAL IRRELEVANTE. INCONSTITUCIONALIDADE INEXISTENTE.

É constitucionalmente legítima lei de iniciativa parlamentar que não cria ou inicia programa ou projeto não previsto na lei orçamentária anual do Estado, tampouco trata sobre a estrutura, a organização e o funcionamento da máquina estatal.

"Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo" (STF, ADIn nº 3.394-8).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.007242-1, da Comarca da Capital (Unidade da Fazenda Pública), em que é requerente Governador do Estado de Santa Catarina e requerida Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina:

ACORDAM, em Órgão Especial, por unanimidade, julgar improcedente o pedido. Sem custas.

1. RELATÓRIO:

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Governador do Estado de Santa Catarina em face da Lei Estadual nº 14.218, de 28 de novembro de 2007, de iniciativa da augusta Assembléia Legislativa, vazada com o seguinte conteúdo:

"Art. 1º Nos boletins de ocorrência de acidentes de trânsito com vítimas, acontecidos em qualquer parte da jurisdição do Estado de Santa Catarina, deverão constar os procedimentos para o recebimento da indenização, paga pelo seguro obrigatório - DPVAT, conforme prevê a Lei federal nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974.

Parágrafo único. Os procedimentos a que se referem o caput são:

I - determinação gráfica no boletim de ocorrência dos prazos de envio do requerimento, pedindo a devida indenização ao consórcio de seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos de vias terrestres ( DPVAT);

II - relação, por escrito, de todos os documentos necessários, os quais deverão acompanhar o requerimento do pedido de indenização; e

III - informação, por escrito, do órgão e seu respectivo endereço, para onde deverão ser encaminhados os requerimentos de pedido de indenização e demais documentos, legalmente exigidos.

Art. 2º O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de sessenta dias da sua publicação.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação".

Sustenta-se, em síntese, que a norma está comprometida por inconstitucionalidade formal resultante do vício de iniciativa, malferindo os arts. 32; 50, § 2º, inciso VI; 71, incisos II e IV, alínea 'a', e 123, todos da Constituição Estadual.

Indeferido o pedido cautelar (fls. 65/66), o Exmo. Presidente da Assembléia Legislativa, em informações (fls. 70/95), defendeu a legitimidade da iniciativa parlamentar, sustentando que a norma não cria ou inicia programa ou projeto não previsto na lei orçamentária anual do Estado (art. 123, I, CE), tampouco trata de criação ou extinção de Secretarias de Estado ou órgãos da Administração Pública, nem dispõe sobre a organização ou funcionamento da Administração Estadual (art. 50, § 2º, VI, CE).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer do ilustre Procurador Raulino Jacó Brüning, opinou pela procedência do pedido (fls. 100/106).

2. VOTO:

A Lei nº 14.218/2007, de origem parlamentar, increpada de inconstitucional, dispõe sobre a inclusão de informações e procedimentos nos boletins de ocorrência de acidentes de trânsito com vítimas, orientando-as sobre o recebimento da indenização do seguro obrigatório ( DPVAT).

De acordo com a inicial, a norma em questão padece de inconstitucionalidade por conter vício formal subjetivo, ou seja, de iniciativa. Sustenta o Governador do Estado que houve ofensa à Constituição Estadual, especificamente aos artigos 32, 50, § 2º, inc. VI; 71, inc. IV e 123, incs. I e III, já que a aludida lei teve sua origem na própria Casa Legislativa.

Considera que a confecção de boletins de ocorrência na forma determinada pela norma impugnada implica na criação de despesa não prevista na lei orçamentária e interfere diretamente nos assuntos da administração interna do Poder Executivo.

Por sua vez, a Assembléia Legislativa, pela voz de seu ilustre Presidente, assegura que o processo legislativo da norma em questão "pautou-se em estrita e criteriosa observância às regras constitucionais e regimentais pertinentes" (sic - fl. 71) e que não houve qualquer criação de despesa não prevista na lei orçamentária.

Noel Tavares leciona que "a inconstitucionalidade formal pressupõe que o ato normativo possua vícios de formação, que podem ocorrer: a) da inobservância de princípios de ordem técnica ou procedimental ou b) da violação de regras de competência. Exemplo típico de inconstitucionalidade formal é a aprovação de norma resultante de emenda parlamentar que ocasiona aumento de despesa em projeto de iniciativa privativa do chefe do poder executivo. No Supremo Tribunal Federal é pacificado que a sanção, pelo presidente da República, a projetos de leis que tenham violado a prerrogativa constitucional não sana o vício de inconstitucionalidade (ADIn nº 700, min. Maurício Correa)" ('Ação Direta de Inconstitucionalidade Perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina', Florianópolis: ed. Obra Jurídica, 2005, p. 25).

Da leitura dos arts. 39 e 40, da Constituição Estadual, que tratam das atribuições da Assembléia Legislativa, infere-se que sua competência para dispor acerca das matérias ali previstas é residual, ou seja, limita-se àquelas que não foram reservadas privativamente ao Chefe do Executivo.

Também é sabido que, quando houver interferência nas atividades da Administração Pública, com o corresponde aumento na despesa orçamentária não prevista originalmente, efetivamente a Casa Legislativa usurpa indevidamente a competência legislativa privativa do Governador do Estado.

A propósito, dispõem os arts. 50 e 71, da Carta Estadual:

"Art. 50 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

[...]

§ 2º - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

[...]

VI - a criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 71, IV."

"Art. 71 - São atribuições privativas do Governador do Estado:

[...]

II - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

[...]

IV - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos".

Ocupando-se do âmbito municipal, Hely Lopes Meirelles bem analisa a questão das leis com vício de iniciativa:

"Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais. [...]

Se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça" (Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 732/733).

Postas tais lições, não se vislumbra, no caso concreto, o alegado vício de iniciativa.

O objeto da Lei nº 14.218/2007 é a singela "inclusão de informações e procedimentos nos boletins de ocorrência de acidentes de trânsito com vítimas" a respeito do procedimento para o recebimento da indenização do DPVAT. E isso não implica em aumento na lei orçamentária anual. Com efeito, o Estado continuará confeccionando os boletins de ocorrência, apenas com um conteúdo adicional. Nada mais do que algumas miligramas de tinta.

Em regra, qualquer lei, de iniciativa parlamentar, criará, ainda que por via reflexa, algum efeito patrimonial para o Executivo. Se, em razão disso, o Legislativo não puder propor e aprovar qualquer iniciativa com essa consequência, sua atividade estará profundamente comprometida e perigosamente apequenada.

Precedente desta Corte bem demarcou os limites da autonomia legislativa entre o Legislativo e o Executivo:

"A iniciativa privativa do Chefe do Executivo esculpida no art. 50, § 2, da Constituição do Estado de Santa Catarina é de observância obrigatória pelos Municípios e prevê a exclusividade para encetar o processo legislativo para disciplinar matérias atinentes ao funcionamento e organização dos órgãos da estrutura administrativa do Estado, como a criação de cargos, o aumento da remuneração dos servidores e as atribuições das Secretarias, dentre outras que se referem ao controle da execução das políticas públicas por este.

Aos parlamentares estaduais e municipais não está vedado propor projeto de lei para estabelecer normas a serem seguidas pela Administração Pública, desde que respeitada a competência do Governador e do Alcaide" (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2002.002451-1, de Itaiópolis, Rel. Des. Marco Aurélio Gastaldi Buzzi, j. em 15/04/08).

O Supremo Tribunal Federal também já deixou claro que a Constituição não contém uma vedação linear e radical a embargar o Poder Legislativo de propor leis que tragam algum dispêndio à Administração, segundo a ementa a seguir reproduzida:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO . AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA E, E NO ARTIGO , INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL .

1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.

2. Reconhecimento, pelas Turmas desta Corte, da obrigatoriedade do custeio do exame de DNA pelo Estado-membro, em favor de hipossuficientes.

3. O custeio do exame pericial da justiça gratuita viabiliza o efetivo exercício do direto à assistência judiciária, consagrado no artigo , inciso LXXIV, da CB/88.

4. O disposto no inciso I consubstancia matéria de índole processual --- concessão definitiva do benefício à assistência judiciária gratuita --- tema a ser disciplinado pela União.

5. Inconstitucionalidade do inciso III do artigo 2º que estabelece a perda do direito à assistência judiciária gratuita do sucumbente na ação investigatória que tenha sido proposta pelo Ministério Público e que tenha como suporte o resultado positivo do exame de DNA. Violação do disposto no inciso LXXIV do artigo da Constituição de 1.988.

6. Fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial que determinar o ressarcimento das despesas realizadas pelo Estado-membro. Inconstitucionalidade do inciso IV do artigo 2º.

7. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucionais os incisos I, III e IV, do artigo , bem como a expressão"no prazo de sessenta dias a contar da sua publicação", constante do caput do artigo da Lei n. 50/04 do Estado do Amazonas" (STF, ADIn nº 3.394-8, Rel. Min. Eros Grau, DJ 15/08/08 - grifei).

Do corpo deste acórdão, merece transcrição o seguinte trecho:

"Não se pode ampliar aquele rol, para abranger toda e qualquer situação que crie despesa para o Estado-membro, em especial quando a lei prospere em benefício da coletividade. A esse respeito pronunciou-se o Ministro OCTÁVIO GALLOTTI quando do julgamento da ADI n. 2072/MC:

'A Assembléia pode até criar despesa num projeto que não seja de iniciativa exclusiva do Poder Executivo; ela não pode é alterar o orçamento.

[...]

A síntese da inicial é esta: não pode haver aumento de despesa em projeto do Poder Legislativo. Na Constituição não está escrito isso. Não pode haver aumento de despesa por emenda a projeto do Poder Executivo'.

O Ministro MOREIRA ALVES sustentou ainda neste mesmo julgamento o seguinte:

'se se entender que qualquer dispositivo que interfira no orçamento fere a iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo para lei orçamentária, não será possível legislar, sem essa iniciativa, a respeito de qualquer matéria - assim, por exemplo, pensão especial, doação ou remissão - que tenha reflexo no orçamento.'"

No caso concreto, o Legislativo catarinense não criou nenhum projeto ou programa a exigir a alocação de recursos ou a transferência de verbas orçamentárias, nem se ocupou de gerar novos órgãos administrativos ou interferir nas atribuições dos órgãos já existentes. Limitou-se - vale repetir - a implementar um achega de conteúdo num documento de uso corrente das autoridades de trânsito, o que, data venia, nem de longe molesta os preceptivos apontados, na inicial, como violados.

A iniciativa do Legislativo estadual, além de se inserir no âmbito de sua competência, é bastante oportuna, como emerge da justificativa do projeto que se convolou na lei em debate:

"O DPVAT é um seguro que indeniza por morte, invalidez permanente e reembolsa despesas médico-hospitalares a todas as vítimas, seja passageiro ou pedestre, de acidentes de trânsito causados por veículos automotores de via terrestre ou por carga.

É importante dizer que o pagamento deste seguro é obrigatório, garantindo-se, portanto, aos vitimados de acidentes com veículos o recebimento de indenização, ainda que os responsáveis pelos acidentes não arquem com essa responsabilidade.

Cabe ressaltar que grande parte das vítimas de acidentes de trânsito desconhece seus direitos quanto ao recebimento da referida indenização, razão pela qual, na função de representante do povo catarinense, entendo que com mais instrumentos de divulgação e esclarecimento desse benefício, estaremos indo ao encontro dos anseios da população que tanto carece de informações" (sic - fl. 41).

Verdadeiramente, é assim, pois que muitas vítimas de acidentes de trânsito ignoram, por completo, os direitos que o seguro obrigatório lhes proporciona.

Voto, assim, pela improcedência do pedido.

3. DECISÃO:

Nos termos do voto do relator, o Egrégio Tribunal Pleno, por unanimidade, julgou improcedente o pedido.

Presidiu o julgamento, realizado em 16 de junho de 2010, o Excelentíssimo Senhor Desembargador Trindade dos Santos, com voto, e dele participaram os Excelentíssimos Senhores Desembargadores: Sérgio Izidoro Heil, Gaspar Rubik, Pedro Manoel Abreu, Cláudio Barreto Dutra, Mazoni Ferreira, Irineu João da Silva, Luiz Cézar Medeiros, Vanderlei Romer, José Volpato de Souza, Sérgio Roberto Baasch Luz, Fernando Carioni, Cesar Abreu, Salete Silva Sommariva, Ricardo Fontes, Edson Ubaldo e Jaime Ramos. Lavrou parecer, pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, o Excelentíssimo Senhor Procurador Raulino Jacó Brüning.

Florianópolis, 21 de junho de 2010.

Newton Janke

RELATOR


Gabinete Des. Newton Janke


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