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29 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Processo

AC 20130415421 Chapecó 2013.041542-1

Órgão Julgador

Quarta Câmara de Direito Público

Julgamento

24 de Outubro de 2013

Relator

Jaime Ramos

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SC_AC_20130415421_197d0.rtf
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Inteiro Teor



Apelação Cível n. 2013.041542-1, de Chapecó

Relator: Des. Jaime Ramos

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO - MULTA APLICADA PELO PROCON A AGÊNCIA BANCÁRIA QUE DEIXA DE CUMPRIR A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUANTO AO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA DE CLIENTE PARA ATENDIMENTO NO CAIXA - VALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO E DA RESPECTIVA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO AFIRMADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - REINCIDÊNCIA - MULTA ARBITRADA CONSOANTE A LEI MUNICIPAL - RECURSO DESPROVIDO.

Como já decidiu o STF (RE n. 432.789-9/SC, Rel. Min. Eros Grau), é constitucional, por ser de competência do Município, em face do interesse local, sem qualquer invasão à competência legislativa da União para regular e fiscalizar as atividades finalísticas das instituições financeiras, e sem qualquer ofensa ao princípio da isonomia, a lei municipal que exige a distribuição de senhas e o atendimento dos clientes em tempo máximo, nas agências bancárias, com previsão de multas pelo descumprimento da norma.

No caso de reincidência no descumprimento da lei municipal que fixa tempo máximo de espera de cliente para atendimento em caixa bancário, a multa deve ser imposta em dobro, consoante a determinação legal, independentemente de considerações atinentes a poderio econômico ou outras.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2013.041542-1, da Comarca de Chapecó (Vara da Fazenda Pública), em que é apelante Banco do Brasil S/A, e apelado Município de Chapecó:

A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, negar provimento ao recurso. Custas na forma da lei.

Do julgamento realizado em 24 de outubro de 2013, presidido pelo Exmo. Sr. Desembargador José Volpato de Souza (com voto), participou a Exma. Sra. Desembargadora Sônia Maria Schmitz.

Florianópolis, 24 de outubro de 2013.

Jaime Ramos

Relator


RELATÓRIO

Na Comarca de Chapecó, Banco do Brasil S.A. opôs embargos à execução fiscal que lhe move o Município de Chapecó dizendo que foi multado pelo Procon municipal por extrapolar o tempo máximo de espera na fila para atendimento previsto na Lei Municipal n. 3.975/99; que a defesa administrativa não foi acolhida; que a notificação é nula porque não foram observadas as formalidades de procedimento, pois não se fixou o prazo máximo para a conclusão da autuação nem foi lavrado o Termo Circunstanciado da apuração dos exames e diligências fiscais; que somente a União pode legislar sobre direito bancário; que a matéria é regulamentada pela Lei Federal n. 4.595/64; que não há prova da infração apontada como fundamento da aplicação da pena; que o aumento nas filas se deve à incorporação do Besc pelo Banco do Brasil; que o Decreto Municipal n. 6.904/1999 é nulo porque afronta o art. 24, inciso V, da Constituição Federal que prevê que compete à União legislar sobre produção e consumo; que o valor da multa aplicada é exorbitante e deve ser aplicada de acordo com o estabelecido na Lei Municipal n. 3.975/99.

Intimado, o Município impugnou dizendo que houve fiscalização "in loco" pela agente do Procon, que relatou o ocorrido diretamente no auto de infração assinado no ato por representante do Banco; que já foi reconhecida a constitucionalidade da legislação municipal que regulamenta a matéria; que o consumidor esperou das 15h01 até 15h34 (33 minutos) para ser atendido, o que afronta o art. , inciso III, da Lei Municipal n. 3.975/99 que prevê um prazo máximo de espera de 30 minutos; que a regulamentação do tempo de espera nas filas dos bancos se enquadra no conceito de interesse local, cuja competência legislativa é conferida aos município pelo art. 30, inciso I, da Constituição Federal; que o fato de existir regra municipal disciplinando o tempo de espera na fila não interfere no sistema financeiro; que o Decreto Municipal n. 6.904/99 é constitucional e não objetiva complementar a lei federal, mas regulamentar situação local; que o valor da multa foi arbitrada em face da reincidência da executada, conforme autoriza o art. 26, inciso I, do Decreto Federal n. 2.181/97.

Sentenciando, o douto Magistrado rejeitou os embargos do devedor e condenou o embargante ao pagamento de honorários que fixou em 15% sobre o valor atualizado da execução.

Inconformado, o autor apelou alegando que a sentença não tratou sobre a inexistência do termo de fiscalização alegada nos embargos e repetiu os demais argumentos exordiais.

VOTO

1. O apelante foi autuado, e depois multado em 4.000 UFIR, pelo Procon do Município de Chapecó, por ter submetido um cliente à espera na fila de atendimento de caixa pelo tempo de 33 minutos, o que afronta o art. , inciso III, da Lei Municipal 3.975/99 que determina às instituições bancárias o atendimento de seus clientes em tempo razoável, sob pena de multa.

Os arts. a , da referida Lei Municipal n. 3.975/99, têm a seguinte redação:

"Art. 1º - Ficam as agências bancárias, no âmbito do Município, obrigadas a colocar à disposição dos usuários pessoal suficiente, no Setor de Caixas, para que o atendimento seja efetivado em tempo razoável.

"Art. 2º - Para os efeitos desta Lei, entende-se como tempo razoável para atendimento: I - até 10 (dez) minutos em dias normais; II - até 20 (vinte) minutos em véspera ou após feriados prolongados; III - até 30 (trinta) minutos nos dias de pagamentos dos funcionários públicos municipais, estaduais e federais, de vencimentos de contas de concessionária de serviços públicos e de recebimento de tributos municipais, estaduais e federais.

"§ 1º - Os Bancos ou suas entidades representativas informarão ao órgão encarregado de fazer cumprir esta Lei as datas mencionadas nos incisos II e III.

"§ 2º - O tempo máximo de atendimento referido nos incisos I, II e III leva em consideração o fornecimento normal dos serviços essenciais à manutenção do ritmo das atividades bancárias, tais como energia, telefonia e transmissão de dados.

"Art. 3º - Os Bancos fornecerão, por meio de um funcionário destacado para esse fim, senha ao cliente quando de sua entrada na agência, constando dia e hora de sua chegada, com vistas a controlar o tempo de permanência em cada instituição, até o seu atendimento no caixa.

" Parágrafo Único - Quando do atendimento, o caixa receberá a senha do cliente e a rubricará, lançando o horário de recebimento. "(art. 3º e seu parágrafo com a redação dada pela Lei Municipal n. 4222/2000).

O Auto de Infração (n. 002386) de fl. 06 descreve que:

"O Banco descumpriu a legislação quanto ao tempo de permanência na fila. Senha retirada de nº 076, às 15:01:33. No dia 11/08/08 não foi atendida no tempo estabelecido na Lei n. 3.975/99"(fl. 06).

Notificado, o apelante impugnou, mas não obteve êxito, sendo-lhe aplicada a multa e contra a respectiva interpôs recurso administrativo que também não foi acolhido.

A decisão que aplicou a sanção está assim fundamentada:

"'1. RELATÓRIO

"Trata-se de Auto de Infração n. 2386, aberto em 11/08/08, tendo como autuado o BANCO DO ESTADO DE SANTA CATARINA - BESC.

"Na data de 11/08/2008, a Coordenadora deste Órgão realizou fiscalização in loco no estabelecimento da reclamada, no qual retirou a senha n. 076, às 15:01:33, não sendo atendida no tempo estabelecido na Lei n. 3.975/99.

"Dessa forma, foi lavrado o Auto de Infração nº 2386, com fundamento legal previsto no (s) artigo (s) , inciso III da Lei Municipal n. 3.975/99 contendo a seguinte descrição fática: 'O Banco decumpriu a legislação quanto qto. ao tempo de permanência na fila. No dia 11/08/08 não foi atendida no tempo estabelecido na Lei n. 3.975/99'.

"Notificada do auto de infração, a empresa autuada apresentou sua impugnação.

"2. FUNDAMENTAÇÃO

"Cuida-se do auto de infração 2386 lavrado em 11/08/2008 pela Coordenadora deste Órgão, em decorrência do descumprimento da Lei 3.975/99 quanto ao tempo de permanência na fila.

"A empresa autuada impugnou o auto de infração, alegando que não há provas quanto ao fato alegado, haja vista que a mera alegação de descumprimento da lei não é capaz de demonstrar a ocorrência de infração. Esclarece ainda, que as agências do Banco do Estado de Santa Catarina buscam propiciar o melhor atendimento possível, disponibilizando aos clientes/correntistas: máquinas de auto-atendimento para saque, pagamentos, extratos, verificação de saldos, retirada de cheques e outros; máquinas emitentes de senhas; cadeiras estofadas para que aguardem confortavelmente. Sendo assim, pugnou pelo cancelamento e arquivamento do auto de infração.

"No caso em tela, a argumentação sustentada pela autuada de que não houve comprovação da demora no atendimento não merece prosperar, porquanto verifica-se, conforme senha n. 076 colada na folha 02 dos autos, que a Coordenadora deste Órgão chegou ao estabelecimento às 15h01min na data de 11/08/08 não sendo atendida no tempo estabelecido pela Lei n. 3.975/99, conforme horário da lavratura do auto de infração (15h34min), assinado pelo gerente geral do Banco.

"Nesse sentido, o artigo da Lei 3.975/99, dispõe:

"Art. 3º - Os Bancos fornecerão, por meio de um funcionário destacado para esse fim, senha ao cliente quando sua entrada na agência, constando dia e hora de sua chegada, com vistas a controlar o tempo de permanência em cada instituição, até o seu atendimento no caixa. (grifei)

"Parágrafo Único - Quando do atendimento, o caixa receberá a senha do cliente e a rubricará, lançando o horário de recebimento. (Redação acrescentada pela Lei nº 4.222/2000) (grifei);

"O Código de Defesa do Consumidor preceitua em seu artigo 56, as sanções aplicáveis aos infratores das normas de defesa do consumidor.

"Neste caso em concreto, a aplicação de multa à empresa reclamada é a medida que se impõe.

"Desta forma, quanto aos parâmetros a serem adotados pera aplicação da multa, assim dispõem o art. 34 do Decreto Municipal 6.904/99 e o art. da Lei Municipal 3.975/99:

"'Art. 34 - Na imposição de sanções serão considerados a repercussão de ordem econômica e social da infração cometida; o valor de operação ilegal e o locupletamento ilícito ou outras vantagens obtidas pelo infrator; seu grau de instrução, experiência, antecedentes fiscais e comerciais e condição econômica.

"'Art. 5º - O não cumprimento das disposições desta Lei sujeitará o infrator às seguintes punições:

"'I - advertência;

"'II - Multa de 2.000 (duas mil) UFIRs (Unidades Fiscais de Referência) por infração, sendo que, em caso de reincidência, a multa automaticamente passará para 4.000 (quatro mil UFIRs (Unidades Fiscais de Referência);

"'III - suspensão do Alvará de Funcionamento, após a 5ª (quinta) reincidência.'

"Vale destacar que para a fixação da multa, deve ser levado em conta seu caráter punitivo-pedagógico, ou seja, a multa fixada deverá inibir eventuais e futuras infrações à legislação consumerista, servindo também de estímulo para que a empresa autuada melhore seu sistema de atendimento e, não simplesmente, pague multas pecuniária irrisórias.

"3. DISPOSITIVO

"Diante do exposto, com fulcro no art. , II da Lei Municipal 3.975/99, fixo a multa pecuniária por infração ao (s) artigo (s) , inciso III da Lei Municipal n. 3.975/99 em 4.000 (quatro mil) UFIR's, em virtude da reincidência, que serão convertidas em UFRM - Unidades Fiscais de Referência Municipal."

2. O Banco apelante afirmou que a sentença não se manifestou sobre o argumento exordial de inexistência do termo de fiscalização na aplicação da penalidade administrativa, o que entende imprescindível segundo a regra do art. 196, do Código Tributário Nacional que diz que"a autoridade administrativa que proceder ou presidir a quaisquer diligências de fiscalização lavrará os termos necessários para que se documente o início do procedimento, na forma da legislação aplicável, que fixará prazo máximo para conclusão daquelas".

Ocorre que, na hipótese dos autos, além de não se tratar de infração à legislação tributária, não era necessário lavrar um termo de início e outro de término do procedimento de fiscalização, pois o ato durou apenas alguns minutos, sendo suficiente para documentar o procedimento a descrição dos fatos no auto de infração n. 002386 à fl. 06 dos autos da execução, que, inclusive, foi assinado por preposto do apelante.

É suficiente, no caso, a lavratura do auto de infração, sobre o qual é notificado o autuado para exercer a defesa administrativa, como se fez.

Portanto, afasta-se o argumento.

3. Relativamente à alegação de que a competência legislativa para dispor sobre o tempo de espera nas filas dos bancos é da União e não dos Municípios.

De acordo com a Constituição Federal de 1988, são indubitáveis a competência material da União para"fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização"(art. 21, inciso VIII); e a competência legislativa sobre" sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais "," política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores esistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular (art. 22, incisos VI, VII e XIX); bem como sobre "matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações" (art. 48, inciso XIV); além da iniciativa de leis complementares que disponham sobre "o sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito" e a "participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram" (art. 192, cujos incisos foram revogados pela Emenda Constitucional n. 40, de 29.05.2003).

Essas competências da União se referem à regulamentação e à fiscalização das atividades finalísticas de todo o sistema financeiro nacional, incluindo os Bancos e demais instituições financeiras.

A matéria discutida nos autos, porém, insere-se na competência legislativa do Município, em face do interesse público local e da necessidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que se refere à proteção aos direitos dos consumidores (art. 30, incisos I e II, c/c o art. 24, incisos V e VIII, 5º, inciso XXXII, 170, inciso V, e 175, parágrafo único, inciso IV, todos da Constituição Federal de 1988).

Tanto é que o art. 55 e seus parágrafos, do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078, de 11.09.1990), deixam bem clara a responsabilidade do Município, juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal, pela edição de normas de proteção ao consumidor e fiscalização. Veja-se:

"Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

"§ 1º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição, a publicidade de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.

"§ 2º. Vetado.

"§ 3º. Os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais com atribuições para fiscalizar e controlar o mercado de consumo manterão comissões permanentes para elaboração, revisão e atualização das normas referidas no § 1º, sendo obrigatória a participação dos consumidores e fornecedores.

"§ 4º. Os órgãos oficiais poderão expedir notificações aos fornecedores para que, sob pena de desobediência, prestem informações sobre questões de interesse do consumidor, resguardando o segredo industrial."

Por sua vez, o art. 56 do mesmo Código estabelece as sanções que poderão ser aplicadas aos fornecedores de bens e serviços pela infração às normas de defesa do consumidor, penalidades essas que vão de multa à suspensão temporária da atividade e à cassação de licença do estabelecimento ou de atividade, a serem aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição (parágrafo único), como previsto na legislação municipal.

Indubitável, pois, a competência do Município de Chapecó para estabelecer normas sobre a prestação de serviços aos consumidores, pelas agências bancárias, inclusive sobre a obrigatoriedade de distribuição de senhas e a estipulação de tempo máximo para atendimento aos clientes.

A tese de inconstitucionalidade de lei municipal que disciplina o tempo de espera nas filas de banco restou exaurida tanto no Supremo Tribunal Federal quanto neste Areópago.

Levantada a questão acerca da constitucionalidade em relação à competência dos Municípios para legislarem sobre tempo de permanência para o atendimento em agências bancárias e outras matérias de interesse local, o Supremo Tribunal Federal decidiu, inclusive num caso do Município de Criciúma, de Santa Catarina:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONSUMIDOR. INSTITUIÇÃO BANCÁRIA. ATENDIMENTO AO PÚBLICO. FILA. TEMPO DE ESPERA. LEI MUNICIPAL. NORMA DE INTERESSE LOCAL. LEGITIMIDADE. Lei Municipal n. 4.188/01. Banco. Atendimento ao público e tempo máximo de espera na fila. Matéria que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições bancárias. Matéria de interesse local e de proteção ao consumidor. Competência legislativa do Município. Recurso extraordinário conhecido e provido." (STF, RE 432789-9/SC, Rel. Min. EROS GRAU, Primeira Turma, julgado em 14/06/2005, DJ 07-10-2005 PP-00027 EMENT VOL-02208-04 PP-00852 RTJ VOL-00196-01 PP-00345 LEXSTF v. 27, n. 323, 2005, p. 288-293 RB v. 18, n. 509, 2006, p. 35-36 JC v. 31, n. 107, 2005, p. 254-257).

"AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. ART. 30, I, CB/88. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. ARTS. 192 E 48, XIII, DA CB/88. 1. O Município, ao legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias estabelecidas em seu território, exerce competência a ele atribuída pelo artigo 30, I, da CB/88. 2. A matéria não diz respeito ao funcionamento do Sistema Financeiro Nacional [arts. 192 e 48, XIII, da CB/88]. 3. Matéria de interesse local. Agravo regimental improvido" (STF, RE 427463 AgR / RO - RONDÔNIA, AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator (a): Min. EROS GRAU, Julgamento: 14/03/2006, Órgão Julgador: Primeira Turma).

"CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. LEI MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. O Município tem competência para legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias" (STF. AI-AgR 427373/RS, Min. Carmem Lúcia).

"ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - RECURSO IMPROVIDO.

"O Município dispõe de competência, para, com apoio no poder autônomo que lhe confere a Constituição da Republica, exigir, mediante lei formal, a instalação, em estabelecimentos bancários, dos pertinentes equipamentos de segurança, tais como portas eletrônicas ou câmaras filmadoras, sem que o exercício dessa atribuição institucional, fundada em título constitucional específico ( CF, art. 30, I), importe em conflito com as prerrogativas fiscalizadoras do Banco Central do Brasil. Precedentes"(STF, RE-AgR 312050/MS, Des. Celso de Mello).

Portanto, vê-se que em várias oportunidades o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de reconhecer a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local, dentre os quais se inclui a defesa do consumidor, no sentido de regulamentar o atendimento dos clientes e o tempo de espera, nas agências bancárias.

Da mesma forma, o Tribunal Pleno deste Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade em Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2002.025479-2, da Comarca de Chapecó, em que foi Relator o eminente Des. Marcus Túlio Sartorato, assim se manifestou:

"As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios 'legislar sobre assuntos de interesse local', significando interesse predominantemente municipal, já que não há fato local que não repercuta de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação. Consideram-se de interesse local as atividades, e a respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e restaurantes, entre outras.

"Examinando-se a atividade municipal no seu tríplice aspecto político, financeiro e social, depara-se nos um vasto campo de ação, onde avultam assuntos de interesse local do Município, a começar pela elaboração de sua Lei Orgânica e escolha de seus governantes (prefeito e vereadores), e a se desenvolver na busca de recursos para a Administração (tributação), na organização dos serviços necessários à comunidade (serviços públicos), na defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo), na educação e recreação dos munícipes (ação social), na defesa da saúde, da moral e do bem estar público (poder de polícia) e na regulamentação estatutária de seus servidores (in Direito Municipal Brasileiro. 15 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 134-136).

"[...] O horário de funcionamento de instituições bancárias, entretanto, transcende o interesse predominante dos Municípios, recaindo sobre a esfera federal. Por outro lado, é da competência legislativa do Município, por ser matéria de interesse local (proteção do consumidor), a edição de lei que fixa tempo máximo de espera em fila de banco (TJSC, Arguição de Inconstitucionalidade em Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2002.025479-2, de Chapecó. Rel. Des Marcus Tulio Sartorato, órgão julgador Tribunal Pleno, j.em 08/01/2010)".

Há outras decisões deste Tribunal, no mesmo sentido:

"EXECUÇÃO FISCAL. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE ESTABELECEU TEMPO DE ATENDIMENTO NAS AGÊNCIAS BANCÁRIAS. DESCUMPRIMENTO. COBRANÇA DE MULTA. ALEGADA INVASÃO DE ESFERA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. INOCORRÊNCIA. INTUITO EXCLUSIVO DE BENEFICIAR O PÚBLICO. MATÉRIA DE ESTRITO INTERESSE LOCAL. RECURSO DESPROVIDO."(TJSC, AC n. 2005.036216-3, Rel. Des. Cesar Abreu, em 25.07.2006).

"APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA - VALIDADE DOS AUTOS DE INFRAÇÃO E DA RESPECTIVA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - LIMITAÇÃO DE TEMPO DE ESPERA EM ESTABELECIMENTO BANCÁRIO - IMPOSIÇÃO ADVINDA DE LEI MUNICIPAL - VÍCIO DE INICIATIVA - INOCORRÊNCIA - COMPETÊNCIA VERIFICADA - ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL INEXISTENTES - MATÉRIA DECIDIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - MULTAS FIXADAS DE ACORDO COM OS PARÂMETROS LEGAIS - RAZOABILIDADE DOS MONTANTES - MANUTENÇÃO - RECURSO DESPROVIDO (Apelação Cível n. 2008.077811-4, de Tubarão. Rel. Des. José Volpato de Souza. J. em 28/08/2009).

Colhe-se do corpo do julgado:

"A lei municipal não dispôs sobre política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores - - - artigo 22, inciso VII, da CB/88. Também não regulou a organização, o funcionamento e as atribuições de instituições financeiras. Limita-se a impor regras tendentes a assegurar adequadas condições de atendimento ao público na prestação de serviço, por essas instituições, ao consumidor/cliente.

"Não envolve transgressão da competência reservada ao Congresso Nacional pelo artigo 48, inciso XIII, da Constituição do Brasil, para dispor sobre matéria financeira e funcionamento de instituições financeiras. Também não diz respeito à estruturação do sistema financeiro nacional, matéria que, nos termos do disposto no artigo 192 da CB/88, há de ser regulada por lei complementar (op. cit., RE n. 432.789/SC) (grifo meu).

"Do mesmo modo, concernente à alegação de inconstitucionalidade material da lei, melhor sorte não assiste ao apelante, pois verifica-se que o objeto da Lei municipal n. 2.981/2006, é"dispor sobre o atendimento ao público nas agências bancárias do Município de Tubarão", referindo-se a assunto de interesse local, o que não afronta aos preceitos da proporcionalidade, da razoabilidade e da isonomia estabelecidos na CRFB".

No mesmo sentido:

"AÇÃO ANULATÓRIA. AUTOS DE INFRAÇÃO. ESTABELECIMENTO BANCÁRIO. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL REGENDO O TEMPO DE PERMANÊNCIA EM FILAS. POSSIBILIDADE. INTERESSE LOCAL CONFIGURADO. PRECEDENTES DO STF.

"ALEGAÇÃO DE NULIDADE DOS AUTOS, POR AUSÊNCIA DE DETALHAMENTO DA OCORRÊNCIA DOS FATOS GERADORES (TEMPO DE ESPERA SUPERIOR A QUINZE MINUTOS). FATO GERADOR DISTINTO. PENALIDADE QUE DECORRE DA AUSÊNCIA DE EQUIPAMENTOS DE DISTRIBUIÇÃO DE SENHAS. REITERAÇÃO DE TESES INFUNDADAS. MÁ-FÉ CONFIGURADA.

"MULTAS. FIXAÇÃO DO VALOR. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS OU GRADUAÇÃO QUE PERMITAM APLICÁ-LA PROPORCIONALMENTE. RENITÊNCIA COIBIDA COM A APLICAÇÃO EM GRAU MÁXIMO, A PARTIR DA SEGUNDA INFRAÇÃO. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

"REMESSA NECESSÁRIA. PROTESTO DE DÍVIDA TRIBUTÁRIA. AUSÊNCIA DE FINALIDADE. EXCLUSÃO PELA SENTENÇA. DECISÃO MANTIDA NO PARTICULAR.

"Conforme tem disciplinado a jurisprudência corrente do STF, é dado aos municípios, em nome do interesse local (art. 30, I, da CR), legislar sobre o tempo de atendimento nas agências bancárias.

"A aplicação de penalidade, no caso, não deflui da falta de observância do tempo regulamentado na lei para o atendimento (quinze minutos), mas sim de ausência de equipamento de distribuição de senhas. A tese da recorrente, ostentada desde a defesa na via administrativa, revela divórcio com o contexto da demanda, de sorte a exigir aplicação de penalidade.

"Conquanto bastante delicada a discussão em torno do tom confiscatório das penalidades administrativas, é insofismável que sua aplicação deve pautar-se por um mínimo de razoabilidade. No caso, a imposição de pena pecuniária, nos termos da lei local, varia entre 100 UFMs e 2000 UFMs. Nesse contexto, não revela proporcionalidade a fixação de multa, a partir da segunda notificação, sobre o patamar da penalidade. Valendo-se de parâmetros tão abismais, é imperativo que a aplicação, salvo justa motivação, seja fixada de modo gradativo, de acordo com a reiteração, de sorte que, no caso concreto, é imprescindível a adequação da multa imposta.

"Não obstante seja entendimento atualmente corrente a possibilidade de protesto de CDA, ele não guarda em si nenhuma utilidade prática. De fato, destinado a constituir em mora o devedor, o que por si é caraterística emblemática decorrente da própria constituição do crédito, não é factível algum interesse na manutenção do protesto, sobretudo quando sua exclusão não motivou a municipalidade a dele recorrer. Ademais, cogita-se na hipótese de protesto de boleto bancário, prática sabidamente indefensável"(Apelação Cível n. 2007.020849-4, de Tubarão. Rel. Des. Substituição Ricardo Roesler).

Assim, constata-se que a matéria já foi exaustivamente analisada pelos Tribunais, não preponderando outro entendimento senão o de que a lei municipal que dispõe sobre o tempo de espera em fila de banco não goza de vício de inconstitucionalidade.

Resta esclarecer que, não obstante a reserva de plenário estabelecida na Súmula Vinculante n. 10, do Supremo Tribunal Federal, em face do disposto no art. 97 da Constituição Federal de 1988 e nos arts. 480 a 482, do Código de Processo Civil, não cabe suscitação de incidente de arguição de inconstitucionalidade ao Órgão Especial desta Corte, porque, como visto acima, a matéria já foi submetida ao seu juízo e está também pacificada no Supremo Tribunal Federal.

Extrai-se dos ensinamentos de Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery:

"Desnecessidade da declaração. Quando o plenário do STF ou o plenário ou órgão especial do próprio tribunal, onde foi ou poderia ter sido suscitado o incidente, já tiverem se pronunciado sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei questionada, não há necessidade de o órgão fracionário (câmara, turma, câmaras reunidas, grupo de câmaras, seção etc.) remeter a questão ao julgamento do plenário ou órgão especial. (...). Trata-se de medida de economia processual"( Código de processo civil e legislação extravagante. 10º ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 767/768).

Portanto, a Lei Municipal 3.975/99 deve ser mantida hígida.

Insta esclarecer que a Lei Municipal que estabelece prazo de espera na fila dos bancos não ofende o princípio da isonomia de que trata o art. ,"caput", da Constituição Federal de 1988, por não ter sido estendida à prestação de outros serviços pelos setores de atividades econômicas ou mesmo pelos setores públicos.

Isso porque, foi escolhida a atividade bancária, obviamente, em razão do notório descaso com que as agências bancárias tratam seus clientes, ante a demora no atendimento pelos operadores de caixa.

Isso já seria suficiente para a discriminação positiva dos estabelecimentos bancários em relação aos outros setores das atividades econômicas.

Mas há outro: a necessidade de resguardar a segurança dos clientes das agências bancárias contra assaltos e outras violências que lá ocorrem com frequência. O atendimento rápido, além de conferir maior satisfação e evitar desgaste à saúde, diminuiria o tempo de exposição dos clientes a essas circunstâncias.

A isonomia é garantida pelo tratamento igual a todos quantos estiverem na fila de atendimento da agência bancária, ressalvados os casos legais de prioridades (idoso, enfermo, gestante etc.).

4. Os argumentos de nulidade do auto de infração, inexistência da infração e inconstitucionalidade do Decreto Municipal 6.904/1999, apresentados com a exordial dos embargos, já foram examinados, com muita percuciência, pelo douto Magistrado"a quo", Dr. Selso de Oliveira, razão pela qual os motivos expendidos na sentença, que a seguir serão transcritos, passam a integrar os fundamentos deste acórdão, até porque os fatos que determinaram a aplicação da sanção ficaram devidamente comprovados nos autos do procedimento administrativo:

"Até mesmo por arrastamento, não guarda acolhida a alegação de inconstitucionalidade do Decreto municipal 6.904/99 Que o embargante lança, ao seguinte argumento: 'a Lei nº 8.078 que dispõe sobre a proteção do consumidor já é suplementada pelo Decreto 2.181, o qual estabelece normas gerais de aplicação das sanções administrativas, não podendo, portanto, a Lei 8.078 ser complementada por uma lei municipal. Ademais, os artigos 24, 25, 26 27 e 28 do Decreto 2181 já regulam a forma como a multa deverá ser aplicada, dispondo, inclusive, sobre sua destinação, agravantes e atenuantes' .

"Também o Decreto nº 2.181/97 estabeleceu normas gerais de aplicação das sanções administrativas. Não obstando aos municípios" suplementar a legislação federal e a estadual no que couber "(art. 30, inciso II, CF).

"Se é constitucional a Lei municipal 3.975/99, também o é sua regulamentação através do Decreto nº 6.904/90, este através do qual se implementou: 'o Regimento de Procedimentos nos Processos Administrativos da Fiscalização da Coordenadoria Municipal de Defesa do Consumidor - PROCON do Município de Chapecó'.

"Cito Hely Lopes Meirelles:

"'O poder regulamentar é atributo do chefe do Executivo, e por isso mesmo não fica na dependência de autorização legislativa; deriva do nosso sistema constitucional, como faculdade inerente e indispensável à chefia do Executivo ( CF, art. 84,II). Assim sendo, não é necessário que cada lei contenha dispositivo autorizador de sua regulamentação. [...] O essencial é que o regulamento não extravase da lei, porque seu conteúdo há de ser o da própria norma legislativa [...] De um modo geral, o regulamento não pode: a) criar obrigações e direitos não contidos na lei; b) ampliar, restringir ou modificar direitos e obrigações contidos na lei; c) ordenar ou proibir o que a lei não proíbe nem ordena; d) facultar ou vedar por modo diverso do estabelecido na lei; e) extinguir ou anular obrigações ou direitos conferidos pela lei; f) criar princípios novos ou diversos dos estabelecidos na lei; g) alterar a forma que, segundo a lei, deve revestir o ato a que ela visa; h) contrariar, por qualquer modo, o espírito da lei. Leis há que no próprio texto já condicionam sua execução à expedição do regulamento. Nesses casos a faculdade regulamentar converte-se para o Executivo em dever de expedição de tal ato, para que a norma legislativa possa ser cumprida. Em regra, entretanto, as leis são auto-executáveis' (Direito Municipal Brasileiro. 15ª ed. Malheiros, São Paulo:2006, p. 728).

"Aliás, o Decreto municipal 6.904/99 também já teve sua constitucionalidade reconhecida pela egrégia Corte catarinense:

"'APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSUMIDOR. PEDIDO DE CANCELAMENTO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. FORNECEDOR. NEGATIVA DIANTE DA EXISTÊNCIA DE DÉBITOS. DETERMINAÇÃO DO PROCON. DESOBEDIÊNCIA. NOTIFICAÇÃO. AUSÊNCIA DE RECURSO. AUTO DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE MULTA. RECURSO ADMINISTRATIVO. DESPROVIDO. RELAÇÃO DE CONSUMO CARACTERIZADA. AUTORIDADE COMPETENTE. DEVIDO PROCESSO LEGAL OBEDECIDO. VALOR DA MULTA ARBITRADA CONFORME PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 34, § 3º, 39 E 41 DO DECRETO MUNICIPAL N. 6.904/99 E ART. 22 DA LEI MUNICIPAL N. 54/98 AFASTADA.

"'[...]

"'Com relação ao art. 22 da Lei n. 54 de 2 de junho de 1998, vislumbra-se ter sido devidamente obedecido o princípio da revisibilidade ou pluralidade de instâncias, eis que garantido o direito de defesa, diante do questionado art. 41 do Decreto n. 6.904, que estabelece que, repita-se, o Codecon somente apreciará e o Prefeito Municipal somente dará provimento ao recurso quando a decisão do Coordenador executivo do Procon for flagrantemente contra a lei.

"Portanto, não há falar em inconstitucionalidade nos arts. 34, § 3º, 39 e 41 do Decreto Municipal n. 6.904 e art. 22 da Lei Municipal n. 54/98 em relação à desobediência, uma vez que a própria CF/88 tutela os interesses da coletividade, insculpida no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, in casu, a proteção das relações de consumo, recaindo sobre o próprio consumidor, haja vista ser, na grande maioria das vezes, a parte hiposuficiente da relação.

"'Inclusive, o douto Togado, em relação à alegação de inconstitucionalidade do art. 34 e §§ já havia enfrentado a matéria, dispondo que afasto, com isto, as alegações de inconstitucionalidade do regramento municipal, aqui incluídos os artigos 39 e 41 do mesmo Regimento, e do art. 22 da Lei Municipal 54/98 (esta, cuja íntegra sequer foi trazida aos autos, e cujo artigo prevê que o Conselho de Defesa do Consumidor seja presidido pelo Coordenador do Procon). A propósito, sendo dito Conselho órgão colegiado composto por 9 membros, e sendo sua decisão levada à homologação ou não do Chefe do Poder Executivo (superior hierárquico) nota-se que perfeitamente obedecidos os princípios constitucionais também neste particular, visto que garantida a possibilidade de revisão da decisão pela autoridade hierarquicamente superior.' (ACMS 2002.012481-3, de Chapecó, relator Anselmo Cerello, j. 28/3/2003).

"V - Expungidas as alegações de inconstitucionalidade dos regramentos municipais, vejamos a tese defensiva relativa à questão concreta. Diz o embargante: 'o auto de infração n. 2386 parte de uma premissa equivocada, pois, não há nos autos provas cabais das alegações, uma vez que a mera alegação de descumprimento da lei não é capaz de demonstrar a ocorrência da infração'.

"Argumento nitidamente falacioso e sofismático.

"Ademais da presunção de veracidade que cerca o ato administrativo consistente na lavratura do Auto de Infração, bastava que o Banco acostasse elementos mostrando que o atendimento ao detentor da senha 076 deu-se com obediência ao regramento legal, por exemplo, juntando extrato do sistema mostrando a hora em que a senha 076 foi entregue e o momento em que chamado quem a detinha, para atendimento (elementos que se encontram em seu poder, e por isso cabia-lhe apresentá-los).

"Importa atentar que foi uma fiscalização in loco promovida pelo Procon que deu origem a esse Auto de Infração nº 2386 (fl. 6 da execução), no qual se consignou: "O Banco descumpriu a legislação quanto ao tempo de permanência na fila. A senha retirada de nº 076, às 15:01 do dia 11/08/08 não foi atendida no tempo estabelecido na Lei n. 3.975/99".

"Tendo-se colhido o ciente do gerente da agência bancária, sr. Aldair Rossetto (vide fl. 6 da execução), não há cogitar de nulidade da notificação.

" Também não merecem prosperar as alegações da embargante de que a incorporação do BESC pelo Banco do Brasil S/A teria trazido "alguns complicadores para o atendimento aos clientes". Ora, a obrigação é do estabelecimento manter-se preparado, dispondo de servidores (que aliás podem ser deslocados de setor, excepcionalmente) para que o atendimento se dê com o mínimo de presteza e respeito ao consumidor, como determina a Lei.

"VI - Falaciosa também a alegação do embargante no sentido de que "os esforços feitos pelo Banco do Brasil S/A não foram ainda suficientes, capazes de mudar hábitos das pessoas de que podem efetuar transferências, pagar contas, verificar saldos, enfim, efetuar inúmeras atividades dos referidos canais alternativos". Porquanto, pretendendo eximir-se de cumprir a Lei, aponta o próprio consumidor como culpado pelo atraso no atendimento (supostamente por não fazer uso de canais alternativos: internet, auto-atendimento, casas lotéricas, correspondentes bancários, etc).

"VII - Por fim, observo que a decisão administrativa, inicialmente transcrita, ademais de conferir solução adequada ao caso, encontra-se devidamente fundamentada e motivada.

"Primeiro: o Procon detém legitimidade para aplicar sanções quando existir violação ao direito consumerista, 'bastando, para tanto, que reste demonstrado o comportamento em desacordo com as normas do Código de Defesa do Consumidor'.

"Segundo: o poder de polícia foi bem exercido, observando-se 'proporcionalidade entre a medida adotada e a finalidade legal a ser atingida'.

"Terceiro: também no que diz com a quantificação, a multa insere-se perfeitamente nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, nenhum reparo merecendo a decisão administrativa, que observou os parâmetros e referenciais dos artigos 33 e 34, §§ 1º e do Decreto municipal 6.904/99, e o notório porte econômico-financeiro do embargante.

"Quarto: no caso em apreço o Procon em verdade não estava averiguando uma situação em particular, não estava investigando a situação de um consumidor específico. A fiscalização in loco buscou apurar conduta censurável da empresa que repercutia em desfavor de qualquer consumidor usuário daquela agência bancária. Agiu o Procon, no caso, em defesa de toda a coletividade de consumidores. Caso em que, resguardando o interesse coletivo ou mesmo difuso, a penalidade havia que se mostrar adequada"(fl. 56/72).

5. Com relação ao valor da multa aplicada, também não merece reforma a sentença nesse ponto.

Diz a Lei Municipal n. 3.975/99 a respeito:

"Art. 5º - O não cumprimento das disposições desta Lei sujeitará o infrator às seguintes punições:

"I - advertência;

"II - Multa de 2.000 (duas mil) UFIR´s (Unidades Fiscais de Referência) por infração, sendo que, em caso de reincidência, a multa automaticamente passará para 4.000 (quatro mil) UFIR´s (Unidades Fiscais de Referência); (Redação dada pela Lei Municipal n. 4222/2000).

"III - suspensão do Alvará de Funcionamento, após a 5ª (quinta) reincidência; (antigo inciso IV renumerado conforme a Lei Municipal n. 4222/2000, que suprimiu o inciso III original).

Como se observa, a lei municipal estabelece multa simples, em valor fixo de 2.000 UFIR, para o caso de primeira violação à norma regulamentadora do tempo máximo de espera do cliente para atendimento em agência bancária; e o dobro, ou seja, 4.000 UFIR para o caso de reincidência, podendo esta repetir-se por mais cinco vezes, sem previsão de outros valores, uma vez que a suspensão do alvará de funcionamento só pode ocorrer após a 5ª reincidência (diga-se, após a 6ª violação à norma, ou seja, na 7ª violação).

Ante a reincidência, o PROCON aplicou a multa de 4.000 UFIR.

Extrai-se do texto legal que, no caso de reincidência, a multa é de 4.000 UFIR, até a quinta, ou seja, até a 6ª violação à norma. O poderio econômico da instituição bancária não tem nenhuma influência na aplicação da multa, porque ela foi estabelecida em valor fixo, na lei municipal. Não há um mínimo e um máximo a permitir uma fixação variável.

Assim, correta a aplicação da multa em 4.000 (quatro mil) UFIR.

Tal valor, além de estar previsto em lei, é razoável e proporcional de modo a atender aos princípios e às finalidades da legislação consumerista (arts. 55 a 60 da Lei n. 8.078, de 11.09.1990; e Decreto n. 2.181, de 20.03.1997), que, aliás, autorizam a aplicação de sanções até bem mais significativas.

Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso.


Gabinete Des. Jaime Ramos


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