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22 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 20080325573 Capital 2008.032557-3
Órgão Julgador
Órgão Especial
Julgamento
17 de Março de 2010
Relator
Salete Silva Sommariva
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_ADI_20080325573_a28b9.rtf
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Inteiro Teor

Desa. Salete Silva Sommariva

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.032557-3, da Capital

Relatora: Desa. Salete Silva Sommariva

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – REMISSÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS DO IPTU – BENEFÍCIO ESTENDIDO A GRUPO DE CONTRIBUINTES ESPECÍFICOS – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IGUALDADE TRIBUTÁRIA – INOCORRÊNCIA – NORMA CONCRETIZADORA DA IGUALDADE MATERIAL E DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA – REMISSÃO CONCEDIDA A CONTRIBUINTES DE MENOR PODER AQUISITIVO – CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – EXTENSÃO DA REMISSÃO A CRÉDITOS NÃO CONSTITUÍDOS – INCOMPATIBILIDADE COM O INSTITUTO EM FOCO – PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PLEITO.

I – O princípio da igualdade, no seu aspecto material, centra-se no reconhecimento das diferenças entre os integrantes da sociedade, com a conseqüente criação de atos, sejam legislativos, administrativos ou judiciais, que, baseados nesta diferenciação, buscam reduzir a distância entre os cidadãos, permitindo ou facilitando aos menos favorecidos, ou mais prejudicados, a efetivação dos direitos assegurados na legislação pátria.

Ademais, seguindo o contexto da Constituição Federal de 1988, o art. 125, §§ 1º e 2º da Constituição Estadual consagra os princípios da função social do tributo e da capacidade contributiva, possibilitando ao legislador estabelecer normas tributárias variáveis, observando o potencial econômico dos contribuintes.

Desse modo, a existência de legislação tributária que reconhece essas diferenças e se vale de expedientes legítimos na tentativa de diminuir as disparidades sociais não pode ser taxada de inconstitucional. Ao contrário, merece destaque por concretizar os mais basilares princípios da Constituição Federal.

II – O instituto de remissão, como forma de extinção do crédito tributário, previsto no art. 172 do Código Tributário Nacional, e com referência no art. 128, § 4º da Constituição Estadual, exige que o seu beneficiário efetivamente esteja em débito com a Fazenda. Se, por ventura, apesar de ocorrido o fato gerador, ainda não houver sido efetuada a constituição do crédito, descabida se torna a aplicação do instituto.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.032557-3, da comarca da Capital (1ª Vara Cível), em que é requerente Procurador Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina, e requerido Município de Florianópolis:

ACORDAM, em Órgão Especial, por unanimidade, julgar parcialmente procedente o pleito, unicamente para retirar do art. 1º., caput, da Lei Municipal n. 5.191/97, de Florianópolis, a expressão "constituídos ou não". Custas legais.

RELATÓRIO

O Procurador-Geral de Justiça e o Coordenador-Geral do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade – CECCON, em peça firmada apenas por este último, propuseram a presente ação direta de inconstitucionalidade, objetivando o reconhecimento de vício material no art. 1º da Lei n. 5.191/97, originária do município de Florianópolis, que autoriza o Chefe do Poder Executivo a extinguir, por remissão, créditos tributários relativos ao IPTU e taxas adjetas de contribuintes em condições peculiares.

Sustentaram que a referida norma viola o princípio da igualdade tributária, insculpido no art. 128, II da Constituição Estadual, porquanto trata os contribuintes de forma desigual, contemplando apenas pequena parcela dos devedores do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Ademais, asseveraram que a aludida norma também autoriza a remissão de créditos tributários ainda não lançados, hipótese que afronta o próprio instituto da remissão, haja vista tal beneplácito referir-se exclusivamente a débitos tributários já constituídos. Em face de tais argumentos, postulou a concessão de medida cautelar, objetivando a suspensão da lei sub examine.

Devidamente notificados, o prefeito municipal e o procurador-geral do município apresentaram informações (fls. 22/23), aduzindo que a norma hostilizada nunca foi colocada um prática, pois, não obstante a autorização, o prefeito municipal não concedeu as aludidas remissões. Outrossim, sustentaram que a lei prioriza a capacidade contributiva, servindo como medida de justiça social.

Do mesmo modo, a Câmara Municipal de Vereadores, por seu presidente, manifestou-se acerca da postulação inicial, alegando que a Lei n. 5.191/97 está há mais de 11 (onze) anos em vigor, e tem como objetivo defender os contribuintes hipossuficientes, exsurgindo daí sua condição isonômica.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do subscritor da peça vestibular (fls. 95/100), manifestou-se pela concessão da medida cautelar.

VOTO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade deflagrada pelo Procurador-Geral de Justiça e o Coordenador-Geral do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade – CECCON, em peça firmada apenas por este último, cujo objetivo é o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei n. 5.191/97, oriunda do município de Florianópolis.

De início, imperioso destacar que de conformidade com o artigo 12 da Lei 10.069/2002, é facultado ao relator submeter a ação de fiscalização normativa abstrata diretamente à análise do Colegiado, mesmo que ainda não analisado o pleito de concessão de liminar cautelar, para se averiguar da possibilidade de julgar o meritum causae direta e definitivamente.

Assentada referida premissa, cabe assinalar que a presente actio encontra-se pronta para julgamento, uma vez ter o prefeito municipal, o procurador-geral do município e o presidente da Câmara Municipal prestado informações no sentido de defender o ato impugnado, de sorte a se reputar prescindível a prévia apreciação da medida cautelar, passando-se de imediato à resolução da demanda.

Nesse contexto, vale transcrever os dispositivos ora impugnados:

Art. 1º Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a extinguir, por remissão, os Créditos Tributários, constituídos ou não, ajuizados ou não, relativos ao Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana e Taxas Adjetas à Propriedade, referente aos sujeitos passivos abaixo identificados, atendido o disposto pela Lei Complementar 021/98, de 13 de maio de 1998, e relativo aos fatos geradores ocorridos até 30 de abril de 1999. (redação dada pela LCM n. 10/1999)

(Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a extinguir, por remissão, os créditos tributários, constituídos ou não, relativos ao Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana e Taxas Adjetas à Propriedade, de responsabilidade do sujeito passivo abaixo identificado, relativo a fatos geradores ocorridos até 31 de julho de 1997) (redação anterior):

I - o proprietário ou possuidor a qualquer título de um único terreno com uma ou mais edificações, cuja área construída de cada unidade não ultrapasse a 70 (setenta) metros quadrados e o valor venal territorial no exercício de 1997, não seja superior a R$ 5.912,99 (cinco mil, novecentos e doze reais e noventa e nove centavos) e que comprove ter auferido rendimentos no mês de dezembro do ano anterior ao lançamento, iguais ou inferiores a 03 (três) salários mínimos vigentes no mês;

II - o proprietário ou possuidor a qualquer título de um único terreno com uma ou mais edificações, que seja pescador ou lavrador sem outra fonte de renda, ou viúva destes, cuja única fonte de renda seja constituída pela pensão do ex-cônjuge ou companheiro, como tal definido na Lei Civil, em relação ao terreno e edificações, enquanto ocupadas como moradia por ele ou ela, pelos filhos e beneficiários que comprove ter auferido rendimentos no mês de dezembro do ano anterior ao lançamento, iguais ou inferiores a 03 (três) vezes o valor do salário mínimo vigente naquele mês;

III - o proprietário ou possuidor a qualquer título de um único imóvel residencial, com idade superior a 65 (sessenta e cinco) anos, que comprove ter auferido rendimentos no mês de dezembro do ano anterior ao do lançamento, iguais ou inferiores a 05 (cinco) salários mínimos vigentes naquele mês;

IV - o proprietário ou possuidor a qualquer título de um único imóvel residencial que seja aposentado ou pensionista, por qualquer regime previdenciário, ou comprove ter auferido rendimentos no mês de dezembro do ano anterior ao do lançamento, iguais ou inferiores a 03 (três) salários mínimos vigentes naquele mês;

V - o proprietário ou possuidor a qualquer título de um único imóvel residencial construído através de Projetos de Habitação Popular de iniciativa governamental, que comprove ter auferido rendimentos no mês de dezembro do ano anterior ao do lançamento, iguais ou inferiores a 03 (três) salários mínimos vigentes naquele mês;

VI - mais de um proprietário de um único terreno edificado, cuja área edificada de cada unidade não ultrapasse a 70 (setenta) metros quadrados e o valor venal territorial no exercício de 1997, não seja superior a R$ 5.912,99 (cinco mil, novecentos e doze reais e noventa centavos), que seja ocupado como moradia dos proprietários e que cada um comprove ter auferido rendimentos, no mês de dezembro do ano anterior do lançamento, iguais ou inferiores a 03 (três) salários mínimos vigentes naquele mês.

Os argumentos utilizados pelos postulantes circundam-se na violação ao princípio da igualdade tributária e na impossibilidade de autorização de remissão para créditos ainda não constituídos.

No que se refere ao primeiro argumento, necessárias algumas ponderações.

O ideal de igualdade plena, certamente, é um dos objetivos perseguidos por toda a sociedade, e vem ganhando destaque nos últimos anos, com a participação do terceiro setor na divulgação da necessidade de materialização desse preceito, conscientizando a todos da importância de o Estado promover políticas públicas que visam atingir aqueles que durante longo período da nossa história permaneceram esquecidos.

Tal situação já foi bem observada pelo jusfilósofo italiano Norberto Bobbio:

A tendência no sentido de uma igualdade cada vez maior, como já havia observado ou temido Tocqueville no século XIX, é irresistível: o igualitarismo, apesar da aversão e da dura resistência que suscita em cada reviravolta da história, é uma das grandes molas do desenvolvimento histórico. A igualdade entendida como equalização dos diferentes é um ideal permanente e perene dos homens vivendo em sociedade. Toda superação dessa ou daquela discriminação é interpretada como uma etapa do progresso da civilização. Jamais como em nossa época foram postas em discussão as três fontes principais de desigualdade entre os homens: a ração (ou, de modo mais geral, a participação num grupo étnico ou nacional), o sexo e a classe social). (Igualdade e liberdade, 4.ed., Rio de Janeiro: Ediouro, 2000. p. 43).

O fundamento maior para a promoção da igualdade material, isto é, da equivalência efetiva de direitos encontra-se estampado em nossa Constituição Federal, ao estabelecer como objetivos fundamentais a promoção do bem de todos de forma indistinta.

Tratando-se de Constituição dirigente, é cediço que a simples igualdade perante à lei não alcançaria as aspirações do constituinte de 1988. Nesses casos, significaria apenas que todos os cidadãos deveriam ser tratados de forma igualitária no momento de aplicação da lei, sem qualquer distinção. Apesar de configurar uma forma de igualdade no tratamento, é a mais singela maneira de aplicação do princípio da isonomia, podendo ocorrer situações em que, mesmo existindo a equivalência perante à lei, haja, de fato, uma disparidade entre os interessados, notadamente porque as pessoas não são exatamente iguais.

Do mesmo modo, a igualdade na lei, consubstanciada na vinculação do legislador à criação de atos legislativos sem qualquer teor discriminatório, pode, se interpretado simploriamente, afastar a igualdade substancial, porquanto não restam dúvidas que, em certas ocasiões, é necessário estabelecer diferenciações na própria lei para que haja uma real igualdade entre os envolvidos, dadas as peculiaridades que envolvem os integrantes da nossa sociedade.

É necessário, portanto, em virtude de estar-se diante de um Estado Social e Democrático de Direito, que as promoções igualitárias levem em consideração as caraterísticas que nos diferem, para que a norma criada pelo legislador infraconstitucional alcance os objetivos da lei maior.

Nessa linha de entendimento, a doutrina há tempos assenta:

[...] com o advento do Estado social o princípio da igualdade adquire um contorno absolutamente diferenciado, pois se torna patente a preocupação com a igualdade material, que fundamenta a discriminação positiva.

[...]

Dessa forma, a comparação não mais se dá entre quantidades de bens atribuídas às pessoas, mas à qualidade desta distribuição.

[...]

Prioriza-se, portanto, a necessidade de nivelamento de oportunidades, a idéia intrinsecamente ligada à de satisfação das necessidades fundamentais das pessoas justificando que quando menos possua uma pessoa, mais ela receba.

[...]

Não é possível pensar a igualdade apartada de seu aspecto material, factual. A igualdade tem que ser compreendida a partir da somatória da igualdade formal e material. Ou seja, não basta a não-discriminação. Para que passamos atingir uma situação de igualdade, é preciso que invistamos em mecanismos de garantia de igualdade de fato, instrumentos conhecidos por ações afirmativas e discriminação positiva. (MELO, Mônica de. O princípio da igualdade à luz das ações afirmativas: o enfoque da discriminação positiva. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 25, ano 6, out/dez, 1999. p. 80 e 100).

O professor J. J. Gomes Canotilho rapidamente explica o ideário da igualdade material:

[...] o princípio da igualdade é não apenas um princípio de Estado de Direito mas também um princípio de Estado social. Independentemente do problema da distinção entre "igualdade fáctica" e "igualdade jurídica" e dos problemas económicos e políticos ligados à primeira (ex.: política e teorias da distribuição e redistribuição de rendimentos), o princípio da igualdade pode e deve considerar-se um princípio de justiça social. Assume relevo enquanto princípio de igualdade de oportunidades (Equality of opportunity) e de condições reais de vida. Garantir a "liberdade real" ou "liberdade igual" (gleiche Freiheit) é o propósito de numerosas normas e princípios consagrados na Constituição.

[...]

Esta igualdade conexiona-se por um lado, com uma política de "justiça social" e com a concretização das imposições constitucionais tendentes à efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais. Por outro lado, ela é inerente à própria ideia de igual dignidade social (e de igual dignidade da pessoa humana) [...] deste modo, funciona não apenas com fundamento antropológico-axiológico contra discriminações, objectivas ou subjectivas, mas também como princípio jurídico-constitucional impositivo da compensação de desigualdade de oportunidades e como princípio sancionados da violação da igualdade por comportamentos omissivos (inconstitucionalidade por omissão). (Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ed., Coimbra: Almedina, 2003, p. 430/431).

Desse modo, afigura-se como princípio da igualdade, no seu aspecto material, o reconhecimento das diferenças entre integrantes da sociedade com a conseqüente criação de atos, sejam legislativos, administrativos ou judiciais, que, baseados nesta diferenciação, buscam reduzir a distância entre os cidadãos, permitindo ou facilitando aos menos favorecidos, ou mais prejudicados, a efetivação dos direitos assegurados na legislação pátria. É com base nesse princípio que o período de aposentadoria da mulher é menor que o do homem; que os prazos processuais da Fazenda Pública são diferenciados; que os concursos públicos reservam vaga para portadores de deficiência etc. Cuida-se, então, de promover a igualdade reconhecendo, sobretudo, a diferença.

Voltando-se agora para o estudo desse postulado no direito tributário, Sacha Calmon Navarro Coêlho leciona:

[...] o princípio da igualdade da tributação impõe ao legislador:

A) discriminar adequadamente os desiguais, na medida de suas desigualdades;

B) não discriminar entre os iguais, que devem ser tratados igualmente.

Deve fazer isto atento à capacidade contributiva das pessoas naturais e jurídicas.

Há mais considerações no entanto.

Em certas situações o legislador está autorizado a tratar desigualmente aos iguais, sem ofensa ao princípio, tais são os casos derivados da extrafiscalidade e do poder de polícia.

A extrafiscalidade é a utilização dos tributos para fins outros que não os da simples arrecadação de meios para o Estado. Nesta hipótese o tributo é instrumento de políticas econômicas, sociais, culturais, etc.

O poder de polícia, a seu turno, investe legisladores e administradores de meios, inclusive fiscais, para limitar direito, interesse ou liberdade em benefício da moral, do bem-estar, da saúde, da higiene, do bem comum, enfim (prevalência do todo sobre as partes). (Comentários à Constituição de 1988: sistema tributário. 9.ed., Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 295).

Consoante se observa, ao legislador é permitido se valer de um tratamento diferenciado para alcançar a igualdade social, buscando garantir aos menos favorecidos um mínimo de condições diante das adversidades do cotidiano.

Não bastasse tais considerações, o art. 125, I e II da Constituição Estadual é expresso:

Art. 125. [...]

§ 1º A função social dos tributos constitui princípio a ser observado na legislação que sobre eles dispuser.

§ 2º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, sendo facultado à administração tributária, especificamente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei especifica, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

Com base neste dispositivo, o constituinte estadual reconhece o princípio da capacidade contributiva e a função social dos tributos.

Acerca do tema, complementa Luciano Amaro:

O princípio da capacidade contributiva inspira-se na ordem natural das coisas: onde não houver riqueza, é inútil instituir imposto, do mesmo modo que em terra seca não adianta abrir poço à busca de água. Porém, na formulação jurídica do princípio, não se quer apenas preservar a eficácia da lei de incidência (no sentido de que esta não caia no vazio, por falta de riqueza que suporte o imposto); além disso, quer-se preservar o contribuinte, buscando evitar que uma tributação excessiva (inadequada à sua capacidade contributiva) comprometa os seus meios de subsistência, ou o livre exercício de sua profissão, ou a livre exploração de sua empresa, ou o exercício de outros direitos fundamentais, já que tudo isso relativiza sua capacidade econômica. (Direito tributário brasileiro. 12.ed., São Paulo: Saraiva, 2006, p. 138).

Na situação em apreço, encontramos uma manifesta hipótese de concretização da igualdade material e da capacidade contributiva. Cuida-se de lei municipal que autoriza o Chefe do Poder Executivo a "perdoar" débitos tributários de contribuintes em situação peculiar, tais como: proprietário de imóvel de pequeno e de baixo valor venal; pescador ou lavrador sem renda e com único imóvel; aposentado ou maior de 65 (sessenta e cinco) anos, proprietário de um só imóvel, e que possua baixa renda e; pessoa de baixa renda na qual seu único imóvel foi adquirido mediante projetos de habitação popular.

Nota-se, portanto, que os beneficiados com a Lei Municipal n. 5.191/97 são contribuintes de baixo poder aquisitivo, que, certamente, detêm grandes dificuldades no pagamento do IPTU e taxas adjetas. Com efeito, trata-se de norma edificante, que preconiza a igualdade material entre os moradores do município de Florianópolis e, por conta disso, não pode ser considerada como inconstitucional.

De outro norte, com relação à extensão das remissões a créditos ainda não constituídos, razão está com o requerente.

Isso porque, o instituto de remissão, como forma de extinção do crédito tributário, previsto no art. 172 do Código Tributário Nacional, e com referência no art. 128, § 4º da Constituição Estadual, exige que o beneficiário efetivamente esteja em débito com a Fazenda. Se, porventura, apesar de ocorrido o fato gerador, ainda não se houver efetuada a constituição do crédito, descabida se torna a sua remissão, haja vista ser despiciendo perdoar o que não existe.

Nesse sentido, colhe-se do magistério de Paulo de Barros Carvalho:

Não pode haver remissão de crédito tributário sem que o laço obrigacional tenha sido constituído por meio da linguagem prevista no ordenamento jurídico. É necessária, portanto, a prévia existência do ato jurídico adminisrativo do lançamento tributário ou, sendo o caso, da norma individual e concreta produzida pelo próprio sujeito passivo. (Curso de direito tributário. 16.ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 463).

E completa Hugo de Brito Machado:

[...] A remissão é dispensa do crédito tributário. Pressupõe, assim, tenha havido, já, um lançamento. Abrange o crédito tributário como entidade distinta da obrigação que lhe deu a substância, sem que importe tratar-se de obrigação principal, isto é, de tributo, ou de obrigação acessória que por sua inobservância faz nascer uma obrigação principal, dando lugar ao crédito relativo à penalidade. (Curso de direito tributário. 27. ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 228).

Nota-se, assim, que tanto a Constituição Estadual, quanto o Código Tributário Nacional, ao estabelecerem a hipótese de remissão e criarem diretrizes para a sua aplicabilidade, o fizeram tendo em conta o fato de que o "perdão" da autoridade administrativa somente poderia ocorrer quando relacionado a crédito tributário já constituído, reputando-se inviável a aplicação desse instituto quando se tratar de crédito ainda sujeito ao necessário lançamento. Desse modo, a lei municipal em comento, ao estender as hipóteses de remissão aos créditos tributários ainda não constituídos, contrariou o disposto da Lei Federal n. 5.172/66 (CTN), e, de forma indireta, o § 4º, do art. 128, da Constituição Federal, que faz referência ao aludido instituto, razão pela qual se mostra imperiosa a correção dessa atecnia.

Isso posto, julga-se parcialmente procedente o pleito, unicamente para retirar do art. 1º., caput, da Lei Municipal n. 5.191/97, de Florianópolis, a expressão "constituídos ou não".

DECISÃO

Nos termos do voto da relatora, decide o Órgão Especial por unanimidade, julgar parcialmente procedente o pleito, unicamente para retirar do art. 1º., caput, da Lei Municipal n. 5.191/97, de Florianópolis, a expressão "constituídos ou não".

Participaram do julgamento, em 17 de março de 2010, os Exmos. Srs. Des. Trindade dos Santos (Presidente), Ricardo Fontes, Edson Ubaldo, Jaime Ramos, Newton Janke, Lédio Rosa de Andrade, Sérgio Izidoro Heil, Carlos Prudêncio, Gaspar Rubik, Pedro Manoel Abreu, Cláudio Barreto Dutra, Solon D’Eça Neves, Mazoni Ferreira, Irineu João da Silva, Luiz Cézar Medeiros, Vanderlei Romer, Eládio Torret Rocha, Wilson Augusto do Nascimento, Nelson Schaefer Martins, José Volpato de Souza, Fernando Carioni, e César Abreu.

Florianópolis, 5 de abril de 2010.

Salete Silva Sommariva

RELATORA

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