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19 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
AC 20130504106 Chapecó 2013.050410-6
Órgão Julgador
Segunda Câmara de Direito Público
Julgamento
6 de Maio de 2014
Relator
Cid Goulart
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SC_AC_20130504106_3964c.rtf
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Inteiro Teor



Apelação Cível n. 2013.050410-6, de Chapecó

Relator: Des. Cid Goulart

APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - DÍVIDA ORIUNDA DE MULTA APLICADA PELO ÓRGÃO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (PROCON) DE CHAPECÓ - AGÊNCIA BANCÁRIA QUE DEIXOU DE CUMPRIR A NORMA LOCAL QUANTO À FIXAÇÃO DE CARTAZES INFORMATIVOS DO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA DE CLIENTE PARA ATENDIMENTO NO CAIXA - ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO - TESE INSUBSISTENTE - ORIENTAÇÃO PRETORIANA FIRMADA EM SENTIDO DIVERSO - AUSÊNCIA, PORÉM, DE RAZOABILIDADE NA IMPOSIÇÃO DA PENA SEM A PRÉVIA ADVERTÊNCIA DO INFRATOR - EXEGESE DO ART. 5º DA LEI MUNICIPAL N. 3.975/99 - SENTENÇA REFORMADA NESTES TERMOS - RECURSO PROVIDO.

1. "Banco. Atendimento ao público e tempo máximo de espera na fila. Matéria que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições bancárias. Matéria de interesse local e de proteção ao consumidor. Competência legislativa do Município. Recurso extraordinário conhecido e provido." (STF, Recurso Extraordinário n. 432.789/SC, rel. Min. Eros Grau, j. 14.06.2005).

2. "É sabido que em tema de controle judicial dos atos administrativos, a razoabilidade, assim como a proporcionalidade, [...] decorrem da legalidade, por isso que podem e devem ser analisadas pelo Poder Judiciário, quando provocado a fazê-lo". (STJ, Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 16.536/PE, rel. Min. Celso Limongi, j. 02.02.2010).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2013.050410-6, da comarca de Chapecó (1ª Vara da Fazenda Acidentes do Trab e Reg Público), em que é apelante Itaú Unibanco S/A, e apelado Município de Chapecó:

A Segunda Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, dar provimento ao recurso. Custas na forma da lei.

O julgamento, realizado no dia 6 de maio de 2014, foi presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Sérgio Roberto Baasch Luz, com voto, e dele participou o Excelentíssimo Senhor Desembargador João Henrique Blasi.

Florianópolis, 7 de maio de 2014.

Cid Goulart

Relator


RELATÓRIO

Itaú Unibanco S/A opôs embargos à execução fiscal em desfavor do Município de Chapecó, objetivando ter reconhecida a inexigibilidade da Certidão de Dívida exequenda, oriunda de multa imposta pela Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor Municipal - PROCON, ao argumento desta configurar ato arbitrário e infrigente ao princípio da razoabilidade.

Apresentadas a impugnação (fls. 84-105) e a réplica (fls. 109-115), sobreveio, então, a sentença (fls. 117-126), de cujo dispositivo extrai-se:

"Dito isto, julgo improcedentes estes embargos, condenando a embargante ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes que, em substituição ao fixado provisoriamente à fl. 19 da execução, estabeleço em definitivo em 15% sobre o valor atualizado da execução, devendo lá serem satisfeitos junto com o principal.

"Remeta-se cópia à execução fiscal.

"[...] P. R. I."

Inconformada, a instituição financeira apelou na busca pela reforma da decisão (fls. 130-144). Em suas razões de insurgência, insistiu que é descabida a sanção pecuniária cominada pelo PROCON da municipalidade. Sustentou, para tanto, a inconstitucionalidade da Resolução n. 01/03 e da Portaria n. 01/03, embasadoras da lavratura do Auto de Infração, que culminou na aplicação da pena administrativa em alusão, por conta da usurpação da competência exclusiva da União para disciplinar o funcionamento da atividade bancária. Em reforço, aduziu a falta de razoabilidade dos atos normativos locais suso mencionados. E, sucessivamente, pugnou pela minoração da multa fixada, também à luz da principiologia norteadora da administração pública.

Com as contrarrazões (fls. 155-169), ascenderam os autos a esta Superior Instância para julgamento.

É a síntese do essencial.


VOTO

O recurso, adianto, merece prosperar.

Sem rodeios, a tese da inconstitucionalidade dos atos normativos que ensejaram a multa exequenda - Resolução n. 01/03 do CONDECON e Portaria n. 01/03 - afigura-se de todo insubsistente.

A orientação pretoriana é forte no sentido de que os Municípios detêm plena competência de regular a questão concernente ao tempo de atendimento ao público nas agência bancárias, por se tratar sim de matéria de interesse local - artigo 30, I, da Constituição Federal -, que não guarda correlação alguma com as atividades finalísticas do sistema financeiro.

A respeito, colhe-se da jurisprudência longeva do Supremo Tribunal Federal:

"AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. ART. 30, I, CB/88. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. ARTS. 192 E 48, XIII, DA CB/88.

"1. O Município, ao legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias estabelecidas em seu território, exerce competência a ele atribuída pelo artigo 30, I, da CB/88.

"2. A matéria não diz respeito ao funcionamento do Sistema Financeiro Nacional [arts. 192 e 48, XIII, da CB/88].

"3. Matéria de interesse local. Agravo regimental improvido"(STF, Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 427.463/RO, rel. Min. Eros Grau, j. 14.03.2006).

"CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. LEI MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

"O Município tem competência para legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias" (STF, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 427.373/RS, Min. Carmem Lúcia, j. 13.12.2006).

"ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - RECURSO IMPROVIDO.

"O Município dispõe de competência, para, com apoio no poder autônomo que lhe confere a Constituição da República, exigir, mediante lei formal, a instalação, em estabelecimentos bancários, dos pertinentes equipamentos de segurança, tais como portas eletrônicas ou câmaras filmadoras, sem que o exercício dessa atribuição institucional, fundada em título constitucional específico (CF, art. 30, I), importe em conflito com as prerrogativas fiscalizadoras do Banco Central do Brasil. Precedentes"(STF, Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 312.050/MS, rel. Min. Celso de Mello, j. 05.04.2005).

E deste Sodalício:

"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - TEMPO DE ATENDIMENTO NAS AGÊNCIAS BANCÁRIAS - POSSIBILIDADE DE A MATÉRIA SER REGULADA POR LEI MUNICIPAL - PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA - CONTROLE DIFUSO - ASTREINTES - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - DESCABIMENTO

"1 O Supremo Tribunal reconheceu incidentalmente a constitucionalidade de norma municipal que estabelece o tempo máximo para o atendimento de clientes em agências bancárias. 'O tema diz respeito a interesse local do Município, matéria que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições financeiras. Ademais, incluem-se no âmbito dos assuntos de interesse local os relativos à proteção do consumidor. Vale mesmo dizer: o Município está vinculado pelo dever de dispor sobre essa questão, no plano local' (RE n. 432.789-9/SC, Min. Eros Grau).

"2 A astreinte visa essencialmente compelir o réu a cumprir a decisão judicial. Em razão de sua natureza inibitória pode e deve ser fixada em valor suficientemente oneroso ao demandado.

"3 'Dentro de absoluta simetria de tratamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública' (REsp n. 493.823/DF, Min. Eliana Calmon)." (TJSC, Apelação Cível n. 2008.050215-1, de Rio do Sul, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 16.12.2008). [Grifou-se].

"EXECUÇÃO FISCAL. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE ESTABELECEU TEMPO DE ATENDIMENTO NAS AGÊNCIAS BANCÁRIAS. DESCUMPRIMENTO. COBRANÇA DE MULTA. ALEGADA INVASÃO DE ESFERA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. INOCORRÊNCIA. INTUITO EXCLUSIVO DE BENEFICIAR O PÚBLICO. MATÉRIA DE ESTRITO INTERESSE LOCAL. RECURSO DESPROVIDO." (TJSC, Apelação Cível n. 2005.036216-3, rel. Des. Cesar Abreu, j. 25.07.2006). [Grifou-se].

"APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA - VALIDADE DOS AUTOS DE INFRAÇÃO E DA RESPECTIVA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - LIMITAÇÃO DE TEMPO DE ESPERA EM ESTABELECIMENTO BANCÁRIO - IMPOSIÇÃO ADVINDA DE LEI MUNICIPAL - VÍCIO DE INICIATIVA - INOCORRÊNCIA - COMPETÊNCIA VERIFICADA - ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL INEXISTENTES - MATÉRIA DECIDIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - MULTAS FIXADAS DE ACORDO COM OS PARÂMETROS LEGAIS - RAZOABILIDADE DOS MONTANTES - MANUTENÇÃO - RECURSO DESPROVIDO (Apelação Cível n. 2008.077811-4, de Tubarão, rel. Des. José Volpato de Souza. j. 23.07.2009). [Grifou-se].

Superada a quaestio, no tocante à ausência de razoabilidade na cominação da sanção pecuniária, por outro lado, razão assiste ao recorrente, impondo-se, nestes termos, o reconhecimento da nulidade do título executado.

Senão vejamos.

A Resolução n. 01/03 do CONDECON tem base na Lei Municipal n. 3.975/99, que, em seu artigo , dispõe:

"Art. 5º. O não cumprimento das disposições desta Lei sujeitará o infrator às seguintes punições:

"I - advertência;

"II - Multa de 2.000 (duas mil) UFIR´s (Unidades Fiscais de Referência) por infração, sendo que, em caso de reincidência, a multa automaticamente passará para 4.000 (quatro mil) UFIR´s (Unidades Fiscais de Referência); (Redação dada pela Lei nº 4222/2000)

"III - pensão do Alvará de Funcionamento, após a 5ª (quinta) reincidência;"

Certamente, as penalidades pela inobservância às prescrições quanto ao limite de tempo na fila das agências bancárias devem ser imputadas pela Administração Municipal de forma gradativa: primeiro advertência, seguida de multa, cujo valor há de ser duplicado em caso de reincidência, e assim por diante. É o que se infere da legislação de regência.

Na hipótese, porém, não houve a formalização prévia de advertência da instituição financeira, mas a direta autuação com imposição de sanção pecuniária, conforme exsurge do autos.

Por corolário, resta, sem dúvidas, configurado, in concreto, o abuso do poder de polícia da administração.

Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles preleciona:

"Através de restrições impostas às atividades do indivíduo que afetem a coletividade, cada cidadão cede parcelas mínimas de seus direitos à comunidade e o Estado lhe retribui em segurança, ordem, higiene, sossego, moralidade e outros benefícios públicos, propiciadores de conforto individual e do bem-estar geral. Para efetivar essas restrições individuais em favor da coletividade o Estado utiliza-se desse poder discricionário, que é o poder de polícia administrativa. Tratando-se de um poder discricionário, a norma legal que o confere não miudeia o modo e as condições da prática do ato de polícia. Esses aspectos são confiados ao prudente critério do administrador público. Mas, se a autoridade ultrapassar o permitido em lei, incidirá em abuso de poder, corrigível por via judicial. O ato de polícia, como ato administrativo que é, fica sempre sujeito a invalidação pelo Poder Judiciário, quando praticado com excesso ou desvio de poder." (MEIRELLES, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 142). [Grifou-se].

E acerca da nulidade de penalidade administrativa desproporcionalmente imputada, em específico, destaca-se do mesmo doutrinador:

"A proporcionalidade entre a restrição imposta pela administração e o benefício social que se tem em vista, sim, constitui requisito específico para validade do ato de polícia, como, também, a correspondência entre a infração cometida e a sanção aplicada, quando se tratar de medida punitiva. [...] A desproporcionalidade do ato de polícia ou seu excesso equivale a abuso de poder e, como tal, tipifica ilegalidade nulificadora da sanção." (MEIRELLES, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 147). [Grifou-se].

Em suma, a punição disciplinar, como nítido ato administrativo discricionário, submete-se à esfera de apreciação do Poder Judiciário quando aplicada em flagrante desproporcionalidade e irrazoabilidade. Ora, discricionariedade não se confunde com arbitrariedade: o ato discricionário, quando permitido e emitido nos limites legais, é lícito e válido; o ato arbitrário, ao revés, é sempre ilícito e inválido.

A cominação de multa operada no caso, como dito, sem a regular advertência do infrator, desbordou sim para o arbítrio, a teor da própria exegese da legislação de regência. Daí porque cabível - e necessária - a revisão judicial do ato emanado pela administração local, a fim de fulminar a cobrança da sanção pecuniária em comento.

A jurisprudência referenda essa intelecção:

"É sabido que em tema de controle judicial dos atos administrativos, a razoabilidade, assim como a proporcionalidade, [...] decorrem da legalidade, por isso que podem e devem ser analisadas pelo Poder Judiciário, quando provocado a fazê-lo". (STJ, Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 16.536/PE, rel. Min. Celso Limongi, j. 02.02.2010).

Aliás, em contexto análogo, esta Corte já decidiu:

EMBARGOS À EXECUÇÃO. MULTA APLICADA PELO PROCON. LEI QUE OBRIGA AS AGÊNCIAS BANCÁRIAS A DISPONIBILIZAREM ASSENTOS NAS FILAS ESPECIAIS (LEI ESTADUAL N. 12.698/2003). TERMO DE FISCALIZAÇÃO QUE CONSTATOU O DESCUMPRIMENTO DE TAL MEDIDA. LAVRATURA DO AUTO DE INFRAÇÃO E APLICAÇÃO DE PENA PECUNIÁRIA. PENALIDADE QUE TEM LUGAR APÓS A IMPOSIÇÃO DA SANÇÃO DE ADVERTÊNCIA E NOS CASOS DE REINCIDÊNCIA. EXEGESE DO ART. 2º, INCISO I, E ART. 4º DO DECRETO ESTADUAL N. 1.709/2004. NULIDADE VERIFICADA. SENTENÇA MANTIDA. REMESSA E RECURSO DESPROVIDOS. (Apelação Cível n. 2012.028010-0, de Chapecó, rel. Des. Sérgio Roberto Baasch Luz, j. 25.03.2014).

Ante o exposto, dou provimento ao recurso para, reformando a sentença a quo, julgar procedentes os embargos à execução. De conseguinte, reconheço a nulidade do título executado e determino a extinção da execucional em apenso.

Invertida a sucumbência, condeno o Município de Chapecó ao pagamento de honorários advocatícios, no patamar de R$ 2.000 (dois mil reais), a teor do artigo 20, §§ 3º e 4º, do Código de Processo Civil. Isento de custas (Lei Complementar Estadual n. 156/97, com as alterações promovidas pela Lei Complementar n. 524/2010).

Este é o voto.


Gabinete Des. Cid Goulart


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1100248724/apelacao-civel-ac-20130504106-chapeco-2013050410-6/inteiro-teor-1100248774

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