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16 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Quarta Câmara de Direito Público

Julgamento

Relator

Sônia Maria Schmitz

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SC_AC_20110308591_d4085.rtf
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Inteiro Teor



Apelação Cível n. 2011.030859-1, da Capital

Relator: Desa. Sônia Maria Schmitz

SERVIDORA PÚBLICA. ENQUADRAMENTO FUNCIONAL EQUIVOCADO PELA ADMINISTRAÇÃO. SITUAÇÃO PROLONGADA NO TEMPO. INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ DA SERVIDORA. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. DECADÊNCIA.

A possibilidade da Administração pública rever seus próprios atos não é absoluta, porquanto o exercício da autotutela pelo Poder Público está fincado também nos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, sendo intolerável que os servidores e administrados fiquem indefinidamente sujeitos ao poder revisório conferido à Administração.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2011.030859-1, da comarca da Capital (3ª Vara da Fazenda Pública), em que é apelante Estado de Santa Catarina, e apelado Marli Estevam:

A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, conhecer e desprover a apelação, confirmando, no mais, a r. sentença. Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, realizado no dia 25 de abril de 2013, os Exmos. Srs. Des. José Volpato de Souza (Presidente), com voto, e Júlio César Knoll.

Florianópolis, 14 de maio de 2013.

Sônia Maria Schmitz

Relatora


RELATÓRIO

Marli Estevam ajuizou ação declaratória em face do Estado de Santa Catarina, narrando, em síntese, que é servidora pública estadual, pertencente ao quadro de pessoal da Secretaria de Estado da Saúde, tendo sido enquadrada, no ano de 1993, no cargo de Agente em Atividades de Saúde II, do qual foi afastada pela Administração, após 17 (dezessete) anos, mediante a comunicação de que em razão de não possuir nível médio teria anuladas as progressões funcionais e seria reenquadrada em outro cargo, com vencimentos menores. Alegando que é vedada à Administração a alteração de atos albergados pela decadência, que eventual mudança de legislação não pode ensejar decesso remuneratório e que as verbas até então recebidas o foram de boa-fé, ultimou pugnando pela antecipação da tutela e, para final, pela procedência do pedido a fim de que se declare a nulidade do ato administrativo, a validade do enquadramento funcional de origem e das progressões e para que declare a inexigibilidade do ressarcimento pretendido, com reembolso de eventuais descontos (fls. 02-15).

Deferida a medida (fl. 24), citado, o réu ofereceu contestação, sustentando que todo ato jurídico nulo inadmite convalidação, podendo ser cassado a qualquer tempo, mesmo que presente boa-fé do servidor (a). No mais, asseverou que a ausência de repetição do que se recebeu indevidamente ensejaria enriquecimento sem causa e, por fim, incursionou pelos princípios da legalidade, moralidade e razoabilidade (fls. 36-45).

Após a réplica (fls. 48-52) e a manifestação do Ministério Público (fl. 53), sobreveio a r. sentença que julgou procedente o pleito (fls. 54-56).

Irresignado, o Estado apelou, alegando que por se tratar de prestação de trato sucessivo a prescrição se renova a cada vencimento. No mais, reeditou os argumentos expendidos na defesa, destacando a inaplicabilidade da Lei n. 9.784/99 ao caso (fls. 60-65).

Com as contrarrazões (fls. 68-71), os autos ascenderam a esta Corte, tendo lavrado parecer pela douta Procuradoria-Geral de Justiça o Exmo. Sr. Dr. João Fernado Quagliarelli Borrelli, consignando a desnecessidade de sua intervenção (fls. 77-78).

Este é o relatório.


VOTO

Cuida-se de apelação interposta pelo Estado de Santa Catarina, pretendo a reforma da sentença que reconheceu a decadência do direito da Administração rever o ato administrativo de enquadramento e progressões funcionais da autora, bem como os respectivos cálculos vencimentais.

Pois bem. Do que é específico - o reconhecimento da prescrição (decadência) administrativa às avessas - resta ver que:

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (STF, Súmula n. 473)

Essa faculdade, entrementes, não é absoluta, uma vez que o exercício da autotutela pelo Poder Público está fincado também nos princípios da segurança jurídica e da boa-fé (Resp. n. 219.883/SP, rel. Min. Hamilton Carvalhido, e Resp. n. 515.225/RS, rel. Min. Felix Fischer), sendo intolerável que os servidores e administrados fiquem indefinidamente sujeitos ao poder revisório conferido à Administração (MS n. 24.448, rel. Min. Carlos Ayres de Britto).

A regra, sabe-se, é a prescritibilidade (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 654).

Mas, há se determinar em que caso e a partir de que momento o fator tempo passa a obstaculizar a invalidação dos atos administrativos.

Ausente regulamentação legal específica, tem-se por inviável a pretensão anulatória transcorridos mais de cinco anos da edição do ato acoimado, com base no princípio da estabilidade das relações jurídicas. Tal orientação encontra respaldo em abalizada doutrina e majoritária jurisprudência dos tribunais nacionais do que se menciona: Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo brasileiro. p. 654; Diogenes Gasparini. Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 803; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 597/598. E também: STF, MS 24.448, rel. Min. Carlos Ayres de Britto; STJ, MS n. 6566/DF, rel. p/ acórdão Min. Francisco Peçanha Martins; Resp. n. 382.985/PR, rel. Min. Felix Fischer; entre outros.

A adoção do prazo quinquenal, a rigor, justifica-se por ser este o lapso geralmente fixado em se tratando de direitos e obrigações da Fazenda Pública, como exemplifica Luís Roberto Barroso, textual:

[...]

a) Código Tributário Nacional:

art. 174: prazo prescricional de 5 anos para cobrança de crédito tributário;

art. 173: prazo decadencial de 5 anos para constituição do crédito tributário;

art. 168: prazo prescricional de 5 anos para ação de restituição de indébito.

b) Lei n. 8.884/94 ( Lei do Cade), art. 28: infrações da ordem econômica prescrevem em 5 anos.

c) Decreto 20.910/32: prazo prescricional de 5 anos contra a Fazenda Pública.

d) Lei 8.112/90, art. 142: ação disciplinar contra funcionário público prescreve, no máximo, em 5 anos (no mesmo sentido dispunha a Lei 1.711/52, antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União). Também os prazos prescricionais para punição disciplinar previstos nas Leis Complementares 75/93 e 80/94 (Ministério Público Federal e Defensoria Pública) nunca são superiores a 5 anos.

e) Lei 8.429/92, art. 23: atos de improbidade administrativa prescrevem, no máximo, em 5 anos.

f) Lei 6.838/80, art. : infrações disciplinares de profissionais liberais prescrevem em 5 anos. Também a Lei 8.906/94 (Estatuto da OAB), art , 43, prevê o prazo prescricional máximo de 5 anos para punição")(Prescrição administrativa: autonomia do direito administrativo e inaplicabilidade da regra geral do Código Civil. RT 779/120).

A par da previsão no ordenamento jurídico, bem se vê que a aplicação do prazo de cinco anos decorre sobretudo de imposição do princípio da igualdade, estatuído no inciso II do art. e, especificamente quanto à atividade do administrador público, no caput do art. 37 da CRFB/88. Em comentário às disposições do Decreto n. 20.910/32, Mauro Roberto Gomes de Mattos pondera:

Sucede que a prescrição elencada pelo citado comando legal não possui como finalidade apenas regular o ingresso de ações por parte dos interessados contra o poder público, funcionando também como freio à revogabilidade dos atos administrativos baixados, quando o Poder Público, utilizando-se da faculdade do seu autocontrole, pretende revogar ou até mesmo anulá-los.

Esse raciocínio lógico depreende-se do próprio texto legal, visto que o art. do Dec. 20.910/32 impõe o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exercício de 'todo o direito', sem exceção. O que leva o intérprete a concluir que pela dicção do sadio princípio da igualdade, norma assente no caput do art. da CF, a consumação do lapso prescricional é endereçada tanto para o ente público como também para o administrado" (Apud, Vital Moacir da Silveira. Excertos doutrinários e jurisprudenciais sobre a prescrição qüinqüenal para a administração declarar a nulidade de seus atos. RT 773/128).

E o Superior Tribunal de Justiça, nessa direção, já assentou que "A prescrição pode ser argüida tanto pela Administração, como pelo servidor. Além do princípio da igualdade, o instituto visa a resguardar, com a seqüência do tempo, a estabilidade das situações jurídicas. Conta-se tempo igual para ambos" (Resp. n. 136.204/RS, rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro).

Por razões de igualdade, aliás, a própria supremacia do interesse público sobre o privado vem sendo objeto de inúmeras críticas, notadamente da doutrina, de sorte que

Em vez de uma relação abstrata de prevalência absoluta, deve ser descrita uma relação concreta de prevalência relativa, cujo conteúdo depende das circunstâncias do caso e cujos efeitos só são desencadeados caso verificadas as condições de prevalência do princípio envolvido"(Humberto Bergmann Ávila. Repensando o"princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Revista Trimestral de Direito Público. n. 24. São Paulo: Malheiros, out./dez. 1998. p. 165).

Além da imprecisão conceitual, uma vez que "[...] o interesse público em parte é formado pela soma dos interesses particulares, os quais o Estado representa e tem o dever de defender [...]" (Maria Aparecida Cardoso da Silveira. O ato administrativo e os limites materiais de sua anulação e revogação, no contexto de uma visão sistemática das relações juspublicistas. Interesse público. n. 25. Porto Alegre: Notadez Informação, maio/jun 2004, p. 227 a censura à prevalência apriorística e "descontextualizada" do interesse público decorre, sobretudo, da constatada

[...] inconsistência teórica do dito princípio da supremacia do interesse público sobre o particular com uma sistemática constitucional cidadã, comprometida com a proteção e promoção dos direitos individuais de maneira ponderada e compatível com a realização das necessidades e aspirações da coletividade como um todo. Para o alcance de tal desiderato, o Direito Administrativo não tem mais como ser explicado a partir de um postulado de supremacia, mas de proporcionalidade (Gustavo Binenbojm. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Revista Brasileira de Direito Público. ano 3. n. 8. Belo Horizonte: RBDP, jan./mar. 2005. p. 85).

A compreensão do fenômeno jurídico por meio do postulado da proporcionalidade, em última análise, implica na "constitucionalização" do direito administrativo, que se mostra indispensável à superação de uma dogmática administrativista formada "[...] a partir de premissas teóricas comprometidas com a preservação do princípio da autoridade, e não com a promoção das conquistas liberais e democráticas" (Gustavo Binenbojm. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo, p. 110), e que serviu como instrumento retórico à preservação da lógica de poder do Antigo Regime.

Isso tudo resulta na fragilidade do raciocínio jurídico estruturado a partir de premissas preconcebidas e desvinculado das singularidades da situação fática submetida à apreciação judicial. Há, sim, a imperiosa necessidade de se sopesar os valores envolvidos, ponderando-os de acordo com as circunstâncias do caso concreto, a fim de que seja aquilatada a importância dos bens jurídicos protegidos e assegurada sua eficácia máxima. Conforme adverte Luis Roberto Barroso, é

[...] preciso um raciocínio de estrutura diversa, mais complexo, que seja capaz de trabalhar multidirecionalmente, produzindo a regra concreta que vai reger a hipótese a partir de uma síntese dos distintos elementos normativos incidentes sobre aquele conjunto de fatos [...]. Esse é, de maneira geral, o objetivo daquilo que se convencionou denominar técnica da ponderação (Interpretação e aplicação da Constituição. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 357).

Adiante, prossegue o eminente doutrinador:

A ponderação consiste, portanto, em uma técnica de decisão jurídica aplicável a casos difíceis, em relação aos quais a subsunção se mostrou insuficiente, especialmente quando uma situação concreta dá ensejo à aplicação de normas de mesma hierarquia que indicam soluções diferenciadas. A estrutura interna do raciocínio ponderativo ainda não é bem conhecida, embora esteja sempre associada às noções difusas de balanceamento e sopesamento de interesses, bens, valores ou normas (Idem, p. 358).

Logo, a técnica da ponderação, que tem como "fio condutor" o postulado da proporcionalidade (Luís Roberto Barroso, p. 360), desponta como o instrumento que o intérprete deve utilizar para solucionar os casos em que há dois ou mais princípios em conflitos.

Humberto Bergmann Ávila recomenda, a propósito:

Quando ocorre uma colisão de princípios é preciso verificar qual deles possui maior peso diante das circunstâncias concretas. Por exemplo: a tensão que se estabelece entre a proteção da dignidade da pessoa humana e da esfera íntima de uma pessoa ( CF, art. , III e art. , X) e o direito de proteção judicial de outra pessoa ( CF, art. , XXXV) não se resolve com a primazia imediata de um princípio sobre outro. No plano abstrato, não há uma ordem imóvel de primazia, já que é impossível saber se ela seria aplicável a situações ainda desconhecidas. A solução somente advém de uma ponderação no plano concreto, em função da qual se estabelece que, naquelas condições, um princípio sobrepõe-se ao outro (A distinção entre princípios e regras e a redefinição do dever de proporcionalidade. Revista de direito administrativo. n. 215. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, jan./mar. 1999. p. 158/159).

Na espécie, como registrado, a tensão instaurou-se entre a justiça formal (preservação da legalidade) e a segurança jurídica (proteção da confiança e boa-fé), que agasalham valores igualmente tutelados pela CRFB/88. Três, portanto, são os parâmetros a serem observados nessa tarefa de ponderação: a confiança, a boa-fé objetiva e o decurso do tempo. (Gustavo Binenbojm. Segurança Jurídica. Ponderação de Princípios e Relativização dos Efeitos no Tempo da Nulidade dos atos do Poder Público. 5º Congresso de Direito do Estado. Salvador. 06.05.05).

Pautando-se a técnica do raciocínio ponderativo justamente no balanceamento dos bens jurídicos em conflito, a adoção do fator tempo como critério absoluto e exclusivo na aferição do princípio que deverá prevalecer no caso concreto, por certo, acaba excluindo qualquer tentativa de ponderação. Vale dizer: antes do transcurso do lapso previsto na legislação de regência, prestigia-se a legalidade dos atos do poder público; após, a estabilidade das relações jurídicas.

Ora, o sistema jurídico é dinâmico, e não estático.

Humberto Bergmann Ávila sugere nessa hipótese que:

A solução de uma colisão de normas-princípios depende da instituição de regras de prevalência entre os princípios envolvidos, a ser estabelecida de acordo com as circunstâncias do fato concreto e em função das quais será determinado o peso de cada norma-princípio. A solução de uma colisão de princípios não é estável nem absoluta, mas móvel e contextual. A regra de prevalência, segundo a qual determinada norma-princípio em determinadas condições tem preferência sobre outra norma-princípio, institui uma hierarquia móvel entre ambas as medidas, já que pode ser modificada caso alterado o contexto normativo e fático (Repensando o "princípio da supremacia do interesse público sobre o particular". Revista Trimestral de Direito Público, p. 163).

A "regra de prevalência", assim, não deverá ser determinada previamente, mas sim mediante a ponderação dos bens jurídicos conflitantes, o que, in casu, reclama o exame pormenorizado dos parâmetros já aludidos (confiança, boa-fé objetiva e decurso do tempo).

Na hipótese focalizada, o decurso do lapso de aproximandamente 17 (dezessete) anos entre o enquadramento da servidora no cargo de Agente em Atividades de Saúde II - que ensejou progressões e sua inserção do nível 9, referência C (3) da carreira -, e a Informação da Administração, anulando a progressões funcionais, retificando o enquadramento e reduzindo a folha de pagamento (f. 18), é incontroverso, dispensando maiores comentários.

Da mesma forma, a confiança, que "[...] exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de atividade ou de crença a certas representações passadas, presentes ou futuras [...]", é decorrente da própria presunção de legitimidade intrínseca aos atos do poder público, que faz gerar no particular "uma confiança tal nos atos administrativos que sequer questionará a validade dos mesmos, e assim, com base nestes atos, guiará sua relação com a administração pública" (Maria Aparecida Cardoso da Silveira. O ato administrativo e os limites materiais de sua anulação e revogação, no contexto de uma visão sistemática das relações juspublicistas, p. 228/229).

No tocante à boa-fé, que em sua acepção objetiva "[...] diz respeito à lealdade, correção e lisura do comportamento das partes reciprocamente" (O princípio da segurança jurídica - proteção à confiança - no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União - Lei n. 9.784/99. Revista Brasileira de Direito Público. ano 2. n. 6. Belo Horizonte: RBDP, jul./set. 2004. p. 09), a situação não se altera.

Em linhas gerais, a comprovação da boa-fé daquele que veio a se beneficiar com o ato administrativo que o poder público pretende expungir do ordenamento jurídico é de fundamental importância porque, à toda evidência, a técnica da ponderação deve ser utilizada na confrontação de interesses legítimos.

Afinal, "Seria incoerente proteger a confiança de alguém que, intencionalmente, mediante dolo, coação ou suborno, ou mesmo por haver fornecido dados importantes falsos, inexatos ou incompletos, determinou ou influiu na edição do ato administrativo em seu próprio benefício" (Almiro do Couto e Silva. O princípio da segurança jurídica - proteção à confiança - no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União - Lei n. 9.784/99, p. 48).

E, nesse particular, enfocando os próprios termos da Informação expedida pelo Estado de que "Após auditorias nas pastas funcionais, a Diretoria de Recursos Humanos constatou erro nos assentamentos dos servidores que possuem o curso de Auxiliar de Enfermagem - Sem direito a prosseguimento de estudos em nível superior. O referido certificado deveria ser cadastrado no nível de primeiro grau (atual Ensino Fundamental), mas estava registrado como 2º grau (atual Ensino Médio).[...]" (fl. 18), alcança-se, com facilidade, a conclusão de que o equívoco que beneficiara a servidora decorreu da Administração, sem qualquer contribuição ou conduta de má-fé da autora.

Nessa tessitura, para prestigiar a boa-fé e para preservar a segurança jurídica e impedir que se constitua, pela inércia legislativa, poder de revisão ad perpetum dos atos administrativos (Resp. n. XXXXX/RS), há se reconhecer a impossibilidade de a Administração Pública rever seu ato quando passados 17 (dezessete) anos.

A esse respeito consagram os julgados, em casos análogos:

ADMINISTRATIVO - SERVIDORA PÚBLICA - REDUÇÃO DE VENCIMENTO EM FUNÇÃO DE REVISÃO DE ENQUADRAMENTO OCORRIDO HÁ MAIS DE DEZESSEIS (16) ANOS - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL - DECADÊNCIA QUINQUENAL DO DIREITO DE REVER E ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS - APLICAÇÃO ANALÓGICO-INTEGRATIVA DO ART. 54 DA LEI FEDERAL N. 9.784/99 - SITUAÇÃO CONSOLIDADA - INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ DA SERVIDORA - PREVALÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA.

A Administração pode rever seus próprios atos para adequá-los aos termos da lei e dos fatos, quando contiverem erro, nulidade ou anulabilidade. Contudo, levando-se em conta os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tem-se admitido a aplicação, por analogia integrativa, da Lei Federal n. 9.784/1999, que trata da decadência quinquenal para revisão de atos administrativos no âmbito da administração pública federal, aos Estados e Municípios, não obstante a autonomia legislativa destes para regular a matéria em seus territórios ( CF/88, arts. 25, § 1º e 30, I). ( AC n. 2011.099222-6, da Capital, rel. Des. Jaime Ramos, j. em 26.01.2012).

E:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ENQUADRAMENTO FUNCIONAL. CARGO DE AGENTE EM ATIVIDADES DE SAÚDE II. EXIGÊNCIA DE HABILITAÇÃO DIVERSA. VANTAGEM FINANCEIRA PERCEBIDA INDEVIDAMENTE, DE BOA-FÉ E POR MAIS DE CINCO ANOS. INADMISSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO DA QUANTIA PERCEBIDA. DECADÊNCIA (LEI N. 9.784/1999, ART. 54). RECURSO DESPROVIDO.
"A atitude omissiva do Estado não pode, em reverência aos princípios maiores da segurança jurídica e da boa-fé, afetar ato de enquadramento funcional efetivado há mais de cinco anos, pois, à luz do art. 54 da Lei n. 9.784/99, que tem aplicação subsidiária aos Estados, tipificada está nítida decadência administrativa, dado que o servidor não pode ficar eternamente submetido ao poder de autotutela estatal" (2ª CDP, AC n. 2011.076627-4, Des. João Henrique Blasi; 1ª CDP, AgAC n. 2011.075714-1, Des. Jorge Luiz de Borba; 3ª CDP, AC n. 2011.102311-3, Des. Pedro Manoel Abreu; 4ª CDP, AC n. 2011.095672-5, Des. Jaime Ramos). ( AC n. 2011.051771-2, da Capital, rel. Des. Newton Trisotto, j. em 04.12.2012).

E não se há dizer que cada pagamento de vencimento renova o prazo prescriocional/decadencial, afinal o prazo para o exercício da pretensão anulatória pontua-se do ato viciado, que na hipótese, representa-se pelo enquadramento funcional equivocado.

Embora o requerimento final da apelação não esteja ventilado expressamente, na contestação, evitando-se expedientes protelatórios, desde já, refuta-se-o com base no documento de fl. 21 que confirma, em 2003, a conclusão do 2º grau pela apelada, sendo ela beneficiada por progressões na carreira. A par disso, em 2009 ela progrediu ainda mais, galgando habilitação em técnico em enfermagem (fl. 20).

Ante o exposto, vota-se pelo conhecimento e desprovimento da apelação, confirmando-se, no mais, a r. sentença.

Este é o voto.


Gabinete Desa. Sônia Maria Schmitz (DP)


Disponível em: https://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1100169958/apelacao-civel-ac-20110308591-capital-2011030859-1/inteiro-teor-1100170008

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